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長期以來，國內(nèi)油氣生產(chǎn)能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足消費(fèi)增長需要，對外依存度持續(xù)攀升，2016年升至65.4%，比2015年提高4.6個(gè)百分點(diǎn)，這一對外依存度水平和美國歷史上最高值(66%)非常接近。預(yù)計(jì)2017年成品油需求量較2016年增長2.2%，油氣的安全供應(yīng)形勢不容樂觀，迫切需要提升資源接續(xù)保障能力、國際國內(nèi)資源利用能力、油氣戰(zhàn)略安全保障能力，迫切需要對石油天然氣領(lǐng)域進(jìn)行深化改革。
我國油氣體制歷經(jīng)多次調(diào)整，對推動(dòng)油氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大起到了歷史性作用，但長期積累下來的深層次矛盾和問題也日益凸顯，特別是上游業(yè)務(wù)準(zhǔn)入門檻高，礦權(quán)流轉(zhuǎn)和退出機(jī)制不健全；流通領(lǐng)域競爭性環(huán)節(jié)開放不夠充分；下游加工環(huán)節(jié)結(jié)構(gòu)性矛盾突出，一方面總體產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，另一方面國家急需的高端油品還需大量進(jìn)口，加上價(jià)格形成機(jī)制不完善、國有油氣企業(yè)內(nèi)生動(dòng)力不足、政府監(jiān)管存在“越位”或“缺位”等，都迫切需要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，為實(shí)現(xiàn)油氣行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展注入新的動(dòng)力和活力。十八屆三中全會(huì)決議報(bào)告提出要“打破各種形式的行政壟斷”，以及在資源配置方面“讓市場發(fā)揮決定性作用”，2017年中央經(jīng)濟(jì)工作作會(huì)議和2017年兩會(huì)報(bào)告把油氣體制改革列入重點(diǎn)。油氣體制改革從2014年就已經(jīng)開始醞釀，2015年年底形成初稿，之后因分歧較大經(jīng)歷數(shù)次修改。今年5月21日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》?！兑庖姟分赋?，深化石油天然氣體制改革，要全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會(huì)精神，牢固樹立和貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，全面實(shí)施國家能源戰(zhàn)略，堅(jiān)持社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)改革方向，正確處理好企業(yè)、市場、政府之間的關(guān)系，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，以保障國家能源安全、促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展、滿足人民群眾需要為目標(biāo)，建立健全競爭有序、有法可依、監(jiān)管有效的石油天然氣體制，實(shí)現(xiàn)國家利益、企業(yè)利益、社會(huì)利益有機(jī)統(tǒng)一。
《意見》明確了原則---六個(gè)堅(jiān)持：
堅(jiān)持問題導(dǎo)向和市場化方向，體現(xiàn)能源商品屬性；
堅(jiān)持底線思維，保障國家能源安全；
堅(jiān)持嚴(yán)格管理，確保產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)安全；
堅(jiān)持惠民利民，確保油氣供應(yīng)穩(wěn)定可靠；
堅(jiān)持科學(xué)監(jiān)管，更好發(fā)揮政府作用；
堅(jiān)持節(jié)能環(huán)保，促進(jìn)油氣資源高效利用。
《意見》部署了八個(gè)方面的重點(diǎn)改革任務(wù)，即：開放上游、完善進(jìn)出口、管道公平開放、下游競爭、油氣定價(jià)機(jī)制、國企改革、油氣儲(chǔ)備、健全環(huán)保。
盡管《意見》不是必須執(zhí)行的“決定”，也不是具體實(shí)施的“方案”，還需要各個(gè)層面出臺(tái)一系列實(shí)施方案和細(xì)則，構(gòu)建“1十N”政策體系，但由于油氣體制改革是眾多改革事項(xiàng)的重中之重，涉及到油氣行業(yè)數(shù)十萬億元的資產(chǎn)規(guī)模和數(shù)百萬的從業(yè)者利益，因此，需要對《意見》進(jìn)行認(rèn)真的解讀和深入思考。
一、上游油氣勘探開發(fā)將形成多元化市場競爭格局
《意見》指出，實(shí)行勘查區(qū)塊競爭出讓制度和更加嚴(yán)格的區(qū)塊退出機(jī)制，允許符合準(zhǔn)入要求并獲得資質(zhì)的市場主體參與常規(guī)油氣勘查開采，逐步形成以大型國有油氣公司為主導(dǎo)、多種經(jīng)濟(jì)成分共同參與的勘查開采體系。實(shí)行勘查區(qū)塊競爭出讓制度，將打破過去中石油、中石化、中海油、延長油礦等四家油企對礦權(quán)的壟斷，以前只要登記就擁有礦權(quán)，就可以跑馬圈地。下一步只有通過市場競爭方式才能獲得礦權(quán)，其他符合國家政策條件的企業(yè)也可參與?？梢钥闯觯蜌馍嫌慰碧介_發(fā)多元化的市場競爭局面將成為未來趨勢，通過改革，讓真正有實(shí)力、有勘探開發(fā)資質(zhì)的企業(yè)進(jìn)入油氣上游勘探開發(fā)領(lǐng)域。具體改革措施可能包括：一是放開礦權(quán)市場，由登記制改為招標(biāo)制；二是放寬勘探和開發(fā)資質(zhì)的條件限制；三是提高持有成本，嚴(yán)格探礦權(quán)退出機(jī)制；四是建立油氣礦權(quán)流轉(zhuǎn)制度等。煤層氣、頁巖氣、致密氣等非常規(guī)油氣勘查開采已經(jīng)部分向社會(huì)放開，上游常規(guī)油氣勘查開采開放已在新疆試點(diǎn)，新疆將成為油氣改革綜合試驗(yàn)區(qū)。
二、分步推進(jìn)油氣干線管道獨(dú)立
《意見》指出，改革油氣管網(wǎng)運(yùn)營機(jī)制，提升集約輸送和公平服務(wù)能力。分步推進(jìn)國有大型油氣企業(yè)干線管道獨(dú)立，實(shí)現(xiàn)管輸和銷售分開。目前我國原油、成品油、天然氣長距離輸送管道基本上由中石油和中石化建設(shè)，已經(jīng)實(shí)質(zhì)上形成了對油氣管輸行業(yè)的壟斷。近年來，推進(jìn)干線管道獨(dú)立、管輸和銷售分離、民營企業(yè)公平接入等呼聲很高。此次意見明確了這一改革方向可能以管網(wǎng)第三方公平準(zhǔn)入改革突破口，按“財(cái)務(wù)獨(dú)立—業(yè)務(wù)獨(dú)立—產(chǎn)權(quán)獨(dú)立”三步走的戰(zhàn)略，逐步推進(jìn)廠網(wǎng)、網(wǎng)銷、輸配、儲(chǔ)運(yùn)的分離，最終實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)獨(dú)立。管網(wǎng)分開將有利于打破石油石化行業(yè)的一體化壟斷，增強(qiáng)行業(yè)的競爭力，對現(xiàn)有的格局將有很大的沖擊。以往管道建設(shè)招標(biāo)，更多的面向石油系統(tǒng)內(nèi)企業(yè)傾斜，如果管網(wǎng)獨(dú)立，管道建設(shè)投資主體發(fā)生變化，質(zhì)量、成本和風(fēng)險(xiǎn)管理將成為業(yè)主的工作重心，民營企業(yè)以其成本低、機(jī)制靈活、響應(yīng)快等優(yōu)勢來搶占高端油氣管道建設(shè)市場，而石油制管企業(yè)、管道施工企業(yè)、場站設(shè)施配套企業(yè)固有的市場將被蠶食，產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格將進(jìn)一步市場化，傳統(tǒng)的優(yōu)質(zhì)訂單將逐步縮水，達(dá)到市場平均水平。
三、改革油氣產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制
《意見》指出，改革油氣產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制，有效釋放競爭性環(huán)節(jié)市場活力。完善成品油價(jià)格形成機(jī)制，發(fā)揮市場決定價(jià)格的作用，保留政府在價(jià)格異常波動(dòng)時(shí)的調(diào)控權(quán)。推進(jìn)非居民用氣價(jià)格市場化，進(jìn)一步完善居民用氣定價(jià)機(jī)制。價(jià)格形成機(jī)制改革目標(biāo)是市場化，通過市場的需求來決定價(jià)格。實(shí)際上，自3月下旬以來，國內(nèi)成品油市場爆發(fā)一輪“價(jià)格戰(zhàn)”。降價(jià)的包括中石化、中石油、民營加油站，還有殼牌、英國石油等海外石油公司所屬的加油站。山東、河南、浙江、廣州等地降價(jià)力度明顯，一些競爭激烈的地區(qū)降價(jià)幅度已高達(dá)2.3元/升。近期有專家提出應(yīng)進(jìn)一步開放液化天然氣(LNG)和LNG再氣化等領(lǐng)域，和管道氣充分競爭，預(yù)計(jì)天然氣價(jià)格將呈現(xiàn)下行趨勢。油氣價(jià)格的下行，將壓縮油企行業(yè)的盈利水平，致使油企對勘探開發(fā)投資更為謹(jǐn)慎，油氣產(chǎn)業(yè)仍將長期保持低迷。
四、鼓勵(lì)發(fā)展股權(quán)多元化和混合所有制
《意見》指出，深化國有油氣企業(yè)改革，充分釋放骨干油氣企業(yè)活力。完善國有油氣企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)具備條件的油氣企業(yè)發(fā)展股權(quán)多元化和多種形式的混合所有制。推進(jìn)國有油氣企業(yè)專業(yè)化重組整合，支持工程技術(shù)、工程建設(shè)和裝備制造等業(yè)務(wù)進(jìn)行專業(yè)化重組，作為獨(dú)立的市場主體參與競爭。國資委在年初的工作會(huì)上提出，國有企業(yè)要全面推進(jìn)央企分類改革，深入推進(jìn)公司制股份制和混合所有制改革，積極探索集團(tuán)層面股權(quán)多元化改革，全面完成國有企業(yè)公司制改制，支持中央企業(yè)間、中央企業(yè)和地方國有企業(yè)間交叉持股，大力推進(jìn)改制上市工作。近幾年，中石油、中石化、中海油等國有油氣企業(yè)分別在不同程度上推進(jìn)混合所有制改革，并取得一定進(jìn)展。2014年4月，中國石化重組銷售業(yè)務(wù)，25家境內(nèi)外投資者認(rèn)購了銷售公司29.58%的股權(quán)。2015年，中石化石油工程技術(shù)服務(wù)業(yè)務(wù)借殼儀征化纖上市(600871，01033.HK)，后更名為石化油服；同年，中石化的石油機(jī)械業(yè)務(wù)借殼江鉆股份(000852)上市，后更名為石化機(jī)械，實(shí)現(xiàn)了石油機(jī)械業(yè)務(wù)板塊的整體上市，其下一步的方向是潤滑油和管道儲(chǔ)運(yùn)業(yè)務(wù)。中石油今年初下發(fā)了混合所有制改革實(shí)施，提出了分類推進(jìn)混合所有制改革，引入各類資本，推進(jìn)股權(quán)多元化。于今年初推動(dòng)中油資本(000617)、中油工程(601857)登陸資本市場，下半年中油管道也可能在香港上市。通過引入其他社會(huì)資本，可以讓國有資本做優(yōu)存量、做大增量，更重要的是倒逼國有企業(yè)內(nèi)部機(jī)制改革，真正讓國有企業(yè)活起來，并通過發(fā)揮各種資本的優(yōu)勢，打造新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，培育新的競爭力。近期，中石油改革辦也召開了裝備制造企業(yè)的混改研討會(huì)，要求各企業(yè)開展混改試點(diǎn)，通過混改提升裝備制造企業(yè)的市場化水平。
五、“瘦身健體”，剝離油服
《意見》指出，推動(dòng)國有油氣企業(yè)“瘦身健體”，支持國有油氣企業(yè)采取多種方式剝離辦社會(huì)職能和解決歷史遺留問題。按照“主輔分離、做強(qiáng)主業(yè)，產(chǎn)權(quán)明晰、完善配套”的原則，把非企業(yè)的社會(huì)功能進(jìn)行剝離，提高效率，更好地還原企業(yè)的基本屬性。隨著醫(yī)院、學(xué)校、幼兒園、酒店及“三供一業(yè)”等社會(huì)化移交，主業(yè)人員將進(jìn)一步精干高效，主業(yè)會(huì)更強(qiáng)、效益會(huì)更優(yōu)，可充分提高主業(yè)資本運(yùn)行效率；輔業(yè)通過重組整合，將形成新的油田服務(wù)市場，走專業(yè)化發(fā)展的道路，從而降低三大油氣企業(yè)主業(yè)經(jīng)營成本。而且，剝離后的輔業(yè)形成新的企業(yè)還可以進(jìn)行股份制改革、上市融資，擴(kuò)大投資和經(jīng)營規(guī)模。我公司已于2016年前完成了職工醫(yī)院、學(xué)校、幼兒園、賓館等社會(huì)化機(jī)構(gòu)的移交，當(dāng)前，正按照中石油的安排啟動(dòng)三供一業(yè)的分離移交。
六、建立油氣儲(chǔ)備體系
《意見》指出，建立完善政府儲(chǔ)備、企業(yè)社會(huì)責(zé)任儲(chǔ)備和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營庫存有機(jī)結(jié)合、互為補(bǔ)充的儲(chǔ)備體系。完善儲(chǔ)備設(shè)施投資和運(yùn)營機(jī)制，加大政府投資力度，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與儲(chǔ)備設(shè)施投資運(yùn)營。油氣儲(chǔ)備本身有場地、設(shè)施等多方面需求，多方共同投資運(yùn)營很有必要。儲(chǔ)氣庫要想賺錢必須依靠用氣高峰時(shí)期的氣價(jià)上漲，隨著調(diào)峰政策和分級儲(chǔ)備調(diào)峰機(jī)制真正建立并落實(shí)，儲(chǔ)氣庫建設(shè)積極性將顯著提升。隨著區(qū)域性儲(chǔ)氣設(shè)施的建設(shè)，城市燃?xì)夤艿赖慕ㄔO(shè)可能將進(jìn)一步加速。
七、推進(jìn)原油、天然氣交易中心建設(shè)
《意見》指出，依法合規(guī)加快油氣交易平臺(tái)建設(shè)，鼓勵(lì)符合資質(zhì)的市場主體參與交易，通過市場競爭形成價(jià)格。當(dāng)前全球石油天然氣產(chǎn)量不斷上升，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體需求增長放緩，國際上主要能源出口國紛紛把中國作為重要的目標(biāo)市場。隨著金融市場系統(tǒng)愈加完善，中國有能力打造具有全球影響力的石油天然氣交易中心。在全國形成十個(gè)左右區(qū)域性石油天然氣現(xiàn)貨交易市場，建立和完善石油、天然氣期貨交易市場，形成現(xiàn)代的市場體系和市場監(jiān)管格局，提升我國在亞太地區(qū)及全球市場的油氣定價(jià)權(quán)和話語權(quán)。
結(jié)論：在全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)袌龌母锖?，各類資本既可投資上游---傳統(tǒng)油氣和頁巖氣、煤層氣等非常規(guī)油氣，也可投資中游---流通和管網(wǎng)運(yùn)輸，還可投資下游---煉化、銷售產(chǎn)業(yè)。未來極有可能出現(xiàn)具有資源勘查、工程技術(shù)、裝備制造、人才隊(duì)伍、資金實(shí)力等不同方面優(yōu)勢的企業(yè)走合作勘探開發(fā)的道路。資本的逐利性和股權(quán)的多樣化，國有資本和非國有資本交叉持股，勢必促進(jìn)油企效率和效益的提升。在充分市場競爭條件下，油企將更加關(guān)注環(huán)保、成本、效益，全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)袌龈偁帉⒏託埧?。作為能源行業(yè)的末端--裝備制造企業(yè)來說，傳統(tǒng)的內(nèi)部市場、優(yōu)厚的內(nèi)部訂單將逐步被蠶食，只有內(nèi)強(qiáng)管理、外拓市場，提質(zhì)增效，參與市場競爭，才能穩(wěn)固市場占有率，獲取企業(yè)可持續(xù)性發(fā)展。同時(shí)我們也要看到，隨著民資、外資進(jìn)入油氣領(lǐng)域，也將加速人才、資本等生產(chǎn)要素流動(dòng)，油企關(guān)鍵人才(如經(jīng)營管理、技術(shù)研發(fā)等專業(yè))可能向民企流動(dòng)，民企的資本反向流入，在某些領(lǐng)域擴(kuò)大油氣投資，也為我們帶來新的機(jī)遇。
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