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一排排相機(jī)頻頻對(duì)焦一個(gè)人和他的演講投影幻燈片，這是發(fā)生在近日召開(kāi)的2014年中國(guó)國(guó)際液化天然氣大會(huì)上的一幕。而此人就是大會(huì)嘉賓之一的國(guó)土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心處長(zhǎng)潘繼平。

潘繼平從政策的角度，梳理我國(guó)一系列天然氣改革措施的脈絡(luò)，闡述我國(guó)天然氣行業(yè)的現(xiàn)狀及改革發(fā)展方向。其演講內(nèi)容受到與會(huì)者的關(guān)注，成為論壇的熱點(diǎn)。

隨后的9月17日，本報(bào)記者就我國(guó)天然氣一系列改革政策問(wèn)題，追蹤采訪了潘繼平。

改革背景：一系列能源政策出臺(tái)

我國(guó)天然氣改革措施，是在一系列能源政策背景下出臺(tái)的。潘繼平表示，自2012年以來(lái)，我國(guó)打出了一套“組合拳”，確定了能源變革的指導(dǎo)方針和框架結(jié)構(gòu)。

2012年11月，黨的十八大報(bào)告明確提出“全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革”、“推動(dòng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命”。2013年10月，十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，“加快完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系，建設(shè)統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定作用”。2014年6月，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議精神確定了“堅(jiān)定不移推進(jìn)改革，還原能源商品屬性，構(gòu)建有效競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)體系，形成主要由市場(chǎng)決定能源價(jià)格的機(jī)制，轉(zhuǎn)變政府對(duì)能源的監(jiān)管方式，建立健全能源法治體系”。這是中央提出的三大重要能源戰(zhàn)略決策，前不久，中央還提出了2020年前的能源改革路線圖，明確了改革的目標(biāo)和任務(wù)。在這種大背景和環(huán)境下，一系列能源重大決策和政策有力地推動(dòng)了我國(guó)天然氣行業(yè)的發(fā)展和改革。

近年來(lái)，我國(guó)相繼出臺(tái)制定了天然氣發(fā)展“十二五”規(guī)劃、天然氣利用政策，明確了天然氣利用順序，優(yōu)化了利用結(jié)構(gòu)，并確定了發(fā)展目標(biāo)及保障措施。

此外，2014年4月，　國(guó)家發(fā)改委還下發(fā)了《關(guān)于建立保障天然氣穩(wěn)定供應(yīng)長(zhǎng)效機(jī)制若干意見(jiàn)的通知》，明確要求增加天然氣供應(yīng)、保障民生用氣、支持推進(jìn)“煤改氣”工程、建立有序用氣機(jī)制及加強(qiáng)監(jiān)管。

改革舉措：力度之大前所未有

與其相對(duì)應(yīng)的是，2011年至2012年，我國(guó)在天然氣行業(yè)采取了許多重大改革舉措。潘繼平認(rèn)為，這些改革舉措主要有四大項(xiàng)。

一是在上游舉行了頁(yè)巖氣探礦權(quán)公開(kāi)招標(biāo)，這是油氣上游領(lǐng)域首次對(duì)區(qū)塊探礦權(quán)進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)，盡管還存在這樣或那樣的問(wèn)題和不足，但是對(duì)國(guó)內(nèi)油氣上游市場(chǎng)的開(kāi)放和培育具有歷史性意義。

二是中央企業(yè)和地方政府之間的油氣合作取得了重大進(jìn)展和突破。中石油與新疆、四川等地方合作開(kāi)發(fā)油氣，這其中也包括頁(yè)巖氣和頁(yè)巖油。2012年，中石油與新疆維吾爾自治區(qū)人民政府、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)及其他企業(yè)以地方參股的形式展開(kāi)合作，組建了合資公司，共同投資開(kāi)發(fā)準(zhǔn)噶爾盆地紅山油田，取得了成功，隨后還簽署了一系列合作協(xié)議，成為中石油不斷推進(jìn)混合所有制改革的示范項(xiàng)目。此外，中石油還在本集團(tuán)一些資源優(yōu)質(zhì)區(qū)域，與地方進(jìn)行多種形式的合作。與此同時(shí)，中石化也在積極探索與新疆、重慶等地方的合作，這都是前所未有的。

三是油氣管網(wǎng)建設(shè)運(yùn)營(yíng)引入社會(huì)資本。全國(guó)社?；?、國(guó)聯(lián)基金、寶鋼集團(tuán)入股西氣東輸三線項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。

四是擴(kuò)大油氣進(jìn)口權(quán)，進(jìn)一步向民營(yíng)企業(yè)開(kāi)放。2014年8月，經(jīng)商務(wù)部批準(zhǔn)，新疆廣匯能源集團(tuán)發(fā)公告稱，獲得20萬(wàn)噸/年的原油進(jìn)口權(quán)配額，同時(shí)獲得了天然氣進(jìn)口權(quán)，成為全國(guó)首家同時(shí)獲得原油、天然氣進(jìn)口資質(zhì)的民營(yíng)企業(yè)。

對(duì)于目前開(kāi)發(fā)熱點(diǎn)的頁(yè)巖氣，潘繼平透露：“頁(yè)巖氣已經(jīng)被設(shè)置為獨(dú)立礦種，成為我國(guó)第172礦種。我國(guó)將加強(qiáng)對(duì)頁(yè)巖氣的資源管理，規(guī)范勘查開(kāi)采。從出臺(tái)頁(yè)巖氣發(fā)展規(guī)劃、鼓勵(lì)扶持政策、產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策和頁(yè)巖氣補(bǔ)貼政策，到最后的頁(yè)巖氣價(jià)隨行就市、就近利用和入網(wǎng)，以及頁(yè)巖氣示范項(xiàng)目的建設(shè)，我國(guó)通過(guò)各個(gè)環(huán)節(jié)，進(jìn)一步強(qiáng)化完善頁(yè)巖氣勘查開(kāi)采和監(jiān)督管理機(jī)制。隨著改革的深入和政策的完善，我國(guó)頁(yè)巖氣開(kāi)發(fā)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展有望提速，并為增加國(guó)內(nèi)天然氣生產(chǎn)供應(yīng)發(fā)揮日益重要作用。”

配套改革：基建有望提速

從中游環(huán)節(jié)來(lái)看，我國(guó)天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有望進(jìn)一步提速。今年，我國(guó)有關(guān)部門已經(jīng)發(fā)布了3項(xiàng)重大政策。2014年2月13日，國(guó)家能源局印發(fā)了《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開(kāi)放及監(jiān)管辦法（試行）》，要求在有剩余能力的情況下，油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)應(yīng)向第三方市場(chǎng)主體平等開(kāi)放管網(wǎng)設(shè)施，同時(shí)鼓勵(lì)油氣管網(wǎng)設(shè)施互聯(lián)互通，上下游用戶可合理提出管網(wǎng)開(kāi)放申請(qǐng)。一個(gè)月后，也就是3月下旬，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理辦法》。該辦法自4月1日起實(shí)施，旨在鼓勵(lì)、支持天然氣基礎(chǔ)設(shè)施相互連接；公平公正地為所有用戶提供服務(wù)；鼓勵(lì)、支持各類資本參與投資建設(shè)天然氣基礎(chǔ)設(shè)施，并統(tǒng)一規(guī)劃天然氣基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)。

而在《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理辦法》剛剛實(shí)施了4天之后，國(guó)家發(fā)改委再次發(fā)布新政策——《關(guān)于加快推進(jìn)儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，這被業(yè)內(nèi)人士看成是前者的配套政策。為了進(jìn)一步做好天然氣供應(yīng)的保障工作，《關(guān)于加快推進(jìn)儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》旨在切實(shí)推進(jìn)儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)，鼓勵(lì)各種所有制經(jīng)濟(jì)參與儲(chǔ)氣設(shè)施投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)；加大對(duì)儲(chǔ)氣設(shè)施投資企業(yè)融資支持力度；出臺(tái)價(jià)格調(diào)節(jié)手段，引導(dǎo)儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)。

改革難點(diǎn)：缺乏頂層設(shè)計(jì)等

潘繼平介紹，早在2011年，我國(guó)先行以天然氣價(jià)格改革為突破口，在廣東、廣西開(kāi)展天然氣價(jià)格形成機(jī)制改革試點(diǎn)，終極目標(biāo)是放開(kāi)天然氣價(jià)格，由市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)確定天然氣價(jià)格，政府只對(duì)天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格進(jìn)行管理。廣東、廣西的改革試點(diǎn)工作主要是探索建立反映市場(chǎng)供求和資源稀缺程度的價(jià)格動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。同時(shí)，改革試點(diǎn)工作還將逐步理順天然氣與可替代能源間的比價(jià)關(guān)系，建立天然氣與可替代能源價(jià)格掛鉤機(jī)制。

“我國(guó)推出了一系列天然氣價(jià)格改革措施，改革節(jié)奏表現(xiàn)為有序、持續(xù)、穩(wěn)步。天然氣改革可謂‘小步快跑’，但天然氣價(jià)格的地區(qū)差異還不明顯。從增量氣價(jià)格上看，發(fā)達(dá)省市的廣東、上海、浙江、江蘇與相對(duì)落后地區(qū)的新疆、甘肅、內(nèi)蒙古的天然氣價(jià)格只相差1元。這個(gè)差價(jià)大概僅是管輸?shù)馁M(fèi)用，天然氣的價(jià)格改革在表現(xiàn)地區(qū)差異方面的調(diào)整力度還不夠。”潘繼平如是說(shuō)。

潘繼平認(rèn)為，近年來(lái)，油氣領(lǐng)域改革步伐加快、力度加大，取得了一系列實(shí)質(zhì)性重大進(jìn)展，逐步破除了制約油氣（天然氣）行業(yè)發(fā)展的體制障礙。同時(shí)，上、中、下游全面推進(jìn)，積極探索，先行先試，　放開(kāi)市場(chǎng)，破除壟斷，改革氣價(jià)，高效合理利用天然氣。但當(dāng)前和今后一段時(shí)間，我國(guó)在不斷推進(jìn)天然氣行業(yè)改革的進(jìn)程中，還將面臨一些突出問(wèn)題和難點(diǎn)，主要表現(xiàn)為缺乏整體的指導(dǎo)性改革思路和方案及頂層設(shè)計(jì)；改革舉措與政策的綜合配套不夠；問(wèn)題導(dǎo)向改革而非目標(biāo)導(dǎo)向改革，即“哪有問(wèn)題，就改哪里”，而不是以發(fā)展目標(biāo)和方向作為改革的主推力；重視開(kāi)放市場(chǎng)，但沒(méi)有像重視開(kāi)放市場(chǎng)一樣重視監(jiān)管，應(yīng)加大監(jiān)管力度；表態(tài)性政策較多，但有時(shí)難以操作，政策措施的可操作性有待進(jìn)一步提高。