過去幾十年，中國能源行業(yè)的首要發(fā)展目標是支持經(jīng)濟快速增長和滿足能源需求。在經(jīng)濟快速發(fā)展階段，能源的主要矛盾是供給能力不足，能源行業(yè)重在規(guī)模擴張。隨著中國經(jīng)濟增長進入新常態(tài)，能源供需已由不足轉(zhuǎn)為相對過剩，能源行業(yè)發(fā)展也轉(zhuǎn)為注重環(huán)境治理和提高能源效率。伴隨著能源發(fā)展目標的變換，能源行業(yè)為提高效率的市場化改革在不斷加強。
2014年6月，中央財經(jīng)領(lǐng)導小組第六次會議指出，推動能源革命，打通能源發(fā)展快車道。堅定不移推進改革，還原能源商品屬性，構(gòu)建有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和市場體系，形成主要由市場決定能源價格的機制。進一步明確了能源改革的基本原則和思路。
2015年10月國務院發(fā)布了《中共中央國務院關(guān)于推進價格機制改革的若干意見》(下稱《意見》)。文件明確指出“價格機制是市場機制的核心，市場決定價格是市場在資源配置中起決定性作用的關(guān)鍵”?！兑庖姟窂娬{(diào)“加快推進能源價格市場化”，按照“管住中間、放開兩頭”總體思路，推進電力、天然氣等能源價格改革，促進市場主體多元化競爭，穩(wěn)妥處理和逐步減少交叉補貼，還原能源商品屬性。
《意見》涉及能源價格改革，也提出了能源體制改革。中國能源體制改革與能源價格改革是一個相互依賴和支持的過程。“放開兩頭、管住中間”既是能源體制改革的基本思路，同時也與價格改革相關(guān)，所以能源體制改革基本上與價格改革同行。“管住中間”是針對能源的自然壟斷，“放開兩頭”可以為民營資本提供投資機會，促進市場主體多元化競爭環(huán)境是能源價格由市場決定的基本條件，因此也需要體制改革支持價格機制改革。
能源體制改革和能源價格市場化改革密切相關(guān)，相互促進，既有改革的復雜性，也受宏觀經(jīng)濟的影響，因此是一個復雜的漸進過程。從上世紀80年代開始，中國的能源改革已走過了30多年。
天然氣市場化改革
一直以來，天然氣價格實行政府管制，按照產(chǎn)業(yè)鏈的上中下游對定價實行分段管理，即分為出廠價、管輸價和配氣價。其中城市門站價格由出廠價和管輸價構(gòu)成，終端用戶價格在城市門站價的基礎上加上管網(wǎng)的輸配費用。在2013年6月的天然氣價格改革前，產(chǎn)輸配三個環(huán)節(jié)都實行國家指導價。產(chǎn)輸環(huán)節(jié)由發(fā)改委制定，配送環(huán)節(jié)則由地方政府制定。
從天然氣出廠價來看，天然氣出廠價格水平具有鮮明時代性。1950-1993年屬于政府管制定價階段，又可進一步細分為兩個階段：1950-1981年的低氣價階段和1982-1993年的雙軌制價格階段。從1993年開始，天然氣出廠價格進入政府定價和指導價并存，政府設定指導價并允許雙向浮動。2005年底天然氣價定價機制開始改革，政府取消了對出廠價的直接定價，實行政府指導價。
2015年的改革將非居民用氣由最高門站價格管理改為基準門站價格管理，供需雙方可以基準門站價格為基礎，上浮20%、下浮不限的范圍內(nèi)協(xié)商確定價格。民用天然氣則采取居民階梯氣價，針對不同的用氣量征收不同價位的氣價，在提高資源使用效率的同時，對目標群體保留一定補貼。2018年5月實現(xiàn)了居民與非居民用氣基準門站價格管理的銜接。
總結(jié)與展望
在中國從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的過程中，同其他行業(yè)一樣，能源行業(yè)的體制機制改革也經(jīng)歷了一個逐漸改革過程，取得了很大成就。
縱觀能源體制和價格市場化改革的各個過程，可以發(fā)現(xiàn)，在能源價格高漲時期，為了保證能源的穩(wěn)定供應，市場化改革步伐相對較慢。因此，中國能源改革有兩個基本前提條件：一是能源供需必須寬松，因為政府很難在能源短缺時進行改革。二是能源價格必須是穩(wěn)定的。因為能源價格改革的最大阻礙是改革導致價格大幅上漲。如果能源改革只是改變定價方式，價格不變甚至降價，改革將受到歡迎。因為消費者更關(guān)心的是改革是否導致價格上漲，而不是政府以何種方式定價。因此，在低能源價格時進行改革，可以將改革對經(jīng)濟增長和社會穩(wěn)定的影響最小化。
進一步能源改革的基本思路，是在完善能源行業(yè)政企分開、油氣網(wǎng)運分開，電力售電側(cè)改革的基礎上，逐步建成能源行業(yè)“管住中間、放開兩頭”的體制架構(gòu)，形成能源市場化競爭機制。重視向社會資本開放，通過放開競爭性環(huán)節(jié)價格，逐步放開公益性和調(diào)節(jié)性以外的能源計劃。
政府的能源管理職能需要相應轉(zhuǎn)變，通過研究和提出適合中國國情的能源行業(yè)體制，在強化政府能源監(jiān)管的同時，如果有必要干預能源市場，則盡可能采用市場化手段進行干預。政府在逐步放開能源計劃約束的同時，需要加強能源行業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃。任何能源改革都必須將能源行業(yè)安全高效運行和可靠供應作為大前提，這是政府能源職能的關(guān)鍵所在。
由于能源改革對能源行業(yè)將產(chǎn)生深遠影響，鑒于中國的能源消費量和市場份額，改革導致的能源結(jié)構(gòu)和能源生產(chǎn)與消費方式的改變，對于其他亞洲國家乃至全球能源市場都將產(chǎn)生巨大影響。一個更加清潔和可持續(xù)的中國能源產(chǎn)業(yè)，也是國際和亞洲能源可持續(xù)的重要保障。
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