城鎮(zhèn)燃氣行業(yè)發(fā)展初期，為促進燃氣管網(wǎng)、供氣設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，國家鼓勵利用社會資本參與建設(shè)，對價是將城鎮(zhèn)區(qū)域的燃氣特許經(jīng)營權(quán)授予社會資本方投資的項目公司，從而確保社會資本方能夠通過特許區(qū)域內(nèi)的獨家燃氣經(jīng)營獲得相應(yīng)收益。但天然氣行業(yè)發(fā)展到今天，在多地已完成天然氣管網(wǎng)基礎(chǔ)建設(shè)并投入運營的階段，一方面城鎮(zhèn)管道燃氣面臨的來自于上游氣源企業(yè)直供氣、其他燃氣企業(yè)特許經(jīng)營權(quán)爭奪等競爭、糾紛越來越激烈，使城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)的特許經(jīng)營權(quán)受到極大挑戰(zhàn)，利潤空間被壓縮；另一方面，在經(jīng)濟增速放緩的大環(huán)境下，放開市場競爭、降低企業(yè)用氣成本的需求愈加旺盛，與特許經(jīng)營權(quán)的天然壟斷性產(chǎn)生沖突。如果將阻礙經(jīng)濟發(fā)展作為壟斷的代價的話，社會承受該天然壟斷性的代價則會變得越來越大。在此情形下，政府如何能夠在不違反特許經(jīng)營協(xié)議的前提下，鼓勵競爭、降低企業(yè)用氣成本著實成為難題。從政府，尤其是發(fā)展改革委員會，近期陸續(xù)出臺的相關(guān)規(guī)范性文件來看，我們認為價格機制改革和反壟斷是政府解決此難題的重要手段。下面按照相關(guān)文件出臺的先后順序來看政府是如何破解天然氣行業(yè)這盤棋局的。
一、利用價格機制改革鼓勵市場競爭——確定“管住中間，放開兩頭”的總體方針
盡管政府將燃氣特許經(jīng)營權(quán)授予城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)，但仍保留了對燃氣價格的定價和監(jiān)管權(quán)力。在此基礎(chǔ)上，政府部門可通過改革天然氣價格機制，健全政府定價機制，提高價格市場化程度，達到鼓勵和促進天然氣行業(yè)市場自由競爭的目的，同時也就在一定程度上控制燃氣特許經(jīng)營企業(yè)的壟斷性地位。
2015年10月12日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了有關(guān)價格機制改革的綜合性規(guī)定，即《中共中央、國務(wù)院關(guān)于推進價格機制改革的若干意見》(全文見附件一，以下簡稱“《價改意見》”)。對于天然氣行業(yè)而言，該《價改意見》的相關(guān)方針政策不僅對天然氣的定價和監(jiān)管起到總綱性規(guī)范指導(dǎo)作用，從側(cè)面來說，它同時對燃氣特許經(jīng)營權(quán)的行使起到了收緊的作用。從天然氣行業(yè)角度來看，《價改意見》具體要點大致總結(jié)如下：
(一)基本原則-推進價格市場化，定價服務(wù)于發(fā)展
1.推進天然氣領(lǐng)域價格改革，放開競爭性環(huán)節(jié)價格，充分發(fā)揮市場決定價格作用。
2.天然氣定價及定價機制服務(wù)于宏觀調(diào)控、經(jīng)濟發(fā)展需求。
3.合理區(qū)分天然氣基本與非基本需求，統(tǒng)籌兼顧行業(yè)上下游、企業(yè)發(fā)展和民生保障、經(jīng)濟效率和社會公平、經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護等關(guān)系。
從上述基本原則可以看出，要推進天然氣價格的市場化勢必要放開競爭，目前政府放開競爭的主要途徑之一就是鼓勵上游氣源企業(yè)直供天然氣進入市場。這個過程中在“自由競爭”和“特許經(jīng)營權(quán)”各占一邊的天平上，政府將更多的經(jīng)濟發(fā)展、民生保障、環(huán)境保護等砝碼放在了自由競爭這一邊。
(二)主要目標-政府定價趨于規(guī)范化、透明化，最終實現(xiàn)市場決定價格
到2017年，天然氣作為重要公用事業(yè)領(lǐng)域，還將是政府定價的產(chǎn)品范圍。到2020年基本完善市場決定價格機制，基本建立科學(xué)、規(guī)范、透明的價格監(jiān)管制度和反壟斷執(zhí)法體系，價格調(diào)控機制基本健全。設(shè)定該目標的目的是最終將天然氣價格調(diào)控在社會公眾可接受的范圍內(nèi)，且該定價不受特許經(jīng)營企業(yè)市場支配地位的影響。
(三)總體方針-“管住中間、放開兩頭”
確定了“管住中間、放開兩頭”的總體方針，促進市場主體多元化競爭，穩(wěn)妥處理和逐漸減少交叉補貼，還原天然氣的能源商品屬性，盡快全面理順天然氣價格，加快放開天然氣氣源和銷售價格，建立主要由市場決定天然氣價格的機制。
《價改意見》確定的該總體方針對于天然氣行業(yè)的影響重大，意味著政府將逐漸放開天然氣氣源價格和銷售價格，但保留中間管輸費的定價權(quán)。對于競爭不充分的區(qū)域而言，特許經(jīng)營燃氣企業(yè)可能因此獲得提高氣價的空間，政府方對于管輸費的定價則可視企業(yè)利潤情況相應(yīng)降低。而對于競爭充分的區(qū)域市場而言，在特許經(jīng)營企業(yè)無法通過售氣獲得比競爭企業(yè)更多利潤的情形下，政府定價的管輸費則可能成為維持特許經(jīng)營協(xié)議繼續(xù)履行的關(guān)鍵。無論哪種情形，“管住中間、放開兩頭”的方針均能夠起到平衡放開市場競爭和維持特許經(jīng)營的作用，確實是一步好棋。
(四)價格監(jiān)管方法-建立成本監(jiān)審程序和成本公開制度
城鎮(zhèn)燃氣作為政府定價項目，規(guī)范對天然氣的定價程序，加強成本監(jiān)審和成本信息公開。將成本監(jiān)審作為政府制定和調(diào)整價格的重要程序，不斷完善成本監(jiān)審機制，并建立健全成本公開制度。燃氣企業(yè)應(yīng)當(dāng)按照政府定價機構(gòu)的規(guī)定公開成本，政府定價機構(gòu)在制定和調(diào)整價格前應(yīng)當(dāng)公開成本監(jiān)審結(jié)論。成本監(jiān)審和成本公開機制將進一步加大特許經(jīng)營企業(yè)利用其市場支配地位從事違法壟斷行為的難度。
(五)行政執(zhí)法-反壟斷和反不正當(dāng)競爭
清理和廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，嚴禁和懲處各類違法實行優(yōu)惠政策行為，建立公平、開放、透明的市場價格監(jiān)管規(guī)則，大力推進市場價格監(jiān)管和反壟斷執(zhí)法，反對壟斷和不正當(dāng)競爭。加快建立競爭政策與產(chǎn)業(yè)、投資等政策的協(xié)調(diào)機制，實施公平競爭審查制度，促進統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系建設(shè)。
強化反壟斷執(zhí)法。密切關(guān)注競爭動態(tài)，對涉嫌壟斷行為及時啟動反壟斷調(diào)查，著力查處達成實施壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位和濫用行政權(quán)力排除限制競爭等壟斷行為，依法公布處理決定，維護公平競爭的市場環(huán)境。建立健全壟斷案件線索收集機制，拓寬案件來源。研究制定反壟斷相關(guān)指南，完善市場競爭規(guī)則。促進經(jīng)營者加強反壟斷合規(guī)建設(shè)。
上述規(guī)定意味著政府將可能從兩個方面著手治理天然氣市場，一方面清理和廢除已有的地方規(guī)定、政策和不合規(guī)協(xié)議等，如燃氣企業(yè)獲得特許經(jīng)營權(quán)的程序、方式或享受政策不符合上位法規(guī)定，則可能面臨被清理、整頓的可能。另一方面，通過反壟斷執(zhí)法進一步規(guī)范特許經(jīng)營權(quán)的行使，保障民生，為天然氣營造更加公平的市場競爭環(huán)境。
從后續(xù)出臺的文件來看，該《價改意見》實際是國家對天然氣市場進行改革的綱領(lǐng)性規(guī)定，繼該意見之后，有關(guān)價格調(diào)整、反壟斷執(zhí)法、成本監(jiān)審等一系列具體措施文件相繼出臺，局勢繼續(xù)演變。
二、地方政府對特許經(jīng)營權(quán)的保護
雖然中央層面對城鎮(zhèn)燃氣行業(yè)已經(jīng)確定了“管住中間、放開兩頭”的總體方針，但具體到各下級地方政府實施中，該政策的推廣并不是那么容易。原因在于地方政府機構(gòu)為實際與社會資本方簽署特許經(jīng)營協(xié)議的直接合同主體，也是承諾會依照協(xié)議協(xié)助燃氣企業(yè)通過特許經(jīng)營權(quán)收回投資本金及利潤的承諾方，甚至有可能是參與城鎮(zhèn)燃氣建設(shè)的資本方，當(dāng)上級政策對燃氣特許經(jīng)營權(quán)起到收緊、約束的效果時，部分地方政府部門自然需要權(quán)衡具體實施力度，考慮因素包括城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)的承受能力、特許經(jīng)營協(xié)議的具體約定、競爭和特許經(jīng)營并存的變通方法等等?？偟膩碚f，“放開兩頭”天然氣市場的策略并未起到立竿見影的效果。一些地方政府在上述《價改意見》出臺后，還存在保護城鎮(zhèn)燃氣特許經(jīng)營權(quán)的慣性思維，例如以下兩個地區(qū)規(guī)范性文件所示：
(一)2015年12月1日起實施的《濟南市市政公用事業(yè)局關(guān)于進一步規(guī)范燃氣設(shè)施建設(shè)和用戶開發(fā)的通告》(全文見附件二)，表明了濟南市對城鎮(zhèn)燃氣特許經(jīng)營權(quán)的鮮明保護態(tài)度，具體表現(xiàn)在：(1)在城市燃氣管網(wǎng)覆蓋范圍內(nèi)的一切區(qū)域供應(yīng)站等燃氣設(shè)施建設(shè)均強制規(guī)定必須通過特許管道燃氣經(jīng)營企業(yè)進行申請和安裝；(2)明確要求需要配套建設(shè)燃氣設(shè)施的開發(fā)企業(yè)、單位或居民用戶與特許經(jīng)營企業(yè)簽訂施工合同，繳納城市燃氣管網(wǎng)配套費和工程安裝費，開發(fā)企業(yè)、單位或居民用戶委托其他單位或個人收取相關(guān)費用并進行燃氣設(shè)施安裝屬違法行為。該《通知》的規(guī)定實際上對當(dāng)?shù)毓艿廊細馄髽I(yè)特許經(jīng)營權(quán)的保護力度很大，大大增加了其他供氣企業(yè)進入該片市場進行競爭的難度。
(二)2016年1月28日由湖北省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳發(fā)布的《關(guān)于加強城鎮(zhèn)燃氣專項規(guī)劃管控，嚴格LNG工程建設(shè)管理的通知》(全文見附件三)，通過嚴控工商業(yè)燃氣用戶的LNG自供儲氣場站建設(shè)保護管道燃氣的特許經(jīng)營。具體表現(xiàn)在：(1)通過城市總體規(guī)劃和燃氣專項規(guī)劃管控LNG工程建設(shè)項目，不在規(guī)劃范圍的一般不得批準；(2)提倡已許可的天然氣經(jīng)營企業(yè)提高服務(wù)水平、降低報裝費用，維持其市場地位穩(wěn)定性；(3)嚴厲打擊未經(jīng)許可建設(shè)燃氣設(shè)施的行為。盡管湖北省的該份《通知》相較于濟南市的上述規(guī)定而言較為委婉一些，但其仍可以通過不規(guī)劃且不許可的方式有效限制LNG直供氣進入當(dāng)?shù)厥袌?，從而對特許經(jīng)營企業(yè)起到保護作用。同時我們也應(yīng)當(dāng)注意到，湖北省是以不規(guī)劃就不許可的方式來限制市場競爭，如其立場改變，也可以隨時調(diào)過頭來采取增加規(guī)劃并許可的方式放開市場競爭。
以上僅以兩個地區(qū)性規(guī)定為例來表現(xiàn)中共中央、國務(wù)院發(fā)布《價改意見》后部分地區(qū)在一段時間內(nèi)對放開城市燃氣市場競爭的保留態(tài)度。當(dāng)然，對于燃氣特許經(jīng)營權(quán)分散、市場競爭充分的另一些地區(qū)的政府部門而言，對中央放開兩頭的決策持接受態(tài)度，執(zhí)行起來也較為輕松，例如廣東、山東等地。
三、對城鎮(zhèn)燃氣進行反壟斷執(zhí)法
在中央層面下發(fā)文件，希望通過價格改革機制放開城鎮(zhèn)燃氣市場的競爭環(huán)節(jié)后，鑒于部分地區(qū)對于城鎮(zhèn)燃氣的特許經(jīng)營權(quán)仍存在過度保護情形，為避免這種地方政府的過度保護阻礙天然氣市場化發(fā)展，中央政府則通過反壟斷執(zhí)法行動，依法整頓城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)利用其壟斷地位謀取不正當(dāng)利益的行為，通過規(guī)范城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)經(jīng)營為市場提供自由競爭的良好環(huán)境。
國家工商總局于2016年4月7日發(fā)布的《國家工商總局關(guān)于公用企業(yè)限制競爭和壟斷行為突出問題的公告》(全文見附件四)，決定在2016年4月-10月在全國范圍內(nèi)開展集中整治包括供氣在內(nèi)的公用企業(yè)限制競爭和壟斷行為專項執(zhí)法行動，對強制交易、濫收費用、搭售商品、附加不合理交易條件等不法行為進行查處，就供氣而言，工商總局重點查處的突出問題如下：
1強制或變相強制申請辦理燃氣入戶的經(jīng)營者或消費者購買其提供的入戶設(shè)備和材料。如：以產(chǎn)品質(zhì)量不合格或不了解安裝技術(shù)等借口，對用戶自行提供的合格設(shè)備和材料，不提供或拖延供氣服務(wù)等；
2強制或變相強制用戶接受其指定經(jīng)營者提供的服務(wù)，如：以打包收取服務(wù)費、安裝費等名義，強制用戶接受本應(yīng)由公用企業(yè)提供的氣表委托檢定服務(wù)、指定施工單位的設(shè)計、安裝工程等服務(wù)；
3強制或變相強制向用戶收取最低用氣費用、強行向收取用戶“用氣押金”“保證金”或者強行指定、收取“預(yù)付氣費”的最低限額；
4強制或變相強制用戶購買保險(如財產(chǎn)損失險、人身意外傷害等)或其他不必要的商品；
5供氣企業(yè)及其下屬單位或被指定的經(jīng)營者的濫收費用行為，例如對新建住宅樓住戶強制收取入戶費、向用戶強制收取氣瓶檢測費、氣瓶清潔費，否則不予供氣等。
反壟斷行動的執(zhí)法依據(jù)主要是《中華人民共和國反壟斷法》，該法規(guī)定的壟斷行為包括經(jīng)營者達成壟斷協(xié)議、經(jīng)營者濫用市場支配地位、具有或者可能具有排除、限制競爭效果的經(jīng)營者集中。而基于燃氣特許經(jīng)營權(quán)出現(xiàn)的不法壟斷行為通常都直接與企業(yè)濫用其市場支配地位掛鉤，因此這里重點闡述燃氣企業(yè)在經(jīng)營中濫用市場支配地位的壟斷行為的認定和相關(guān)規(guī)定：
1.市場支配地位的定義
市場支配地位是指經(jīng)營者在相關(guān)市場內(nèi)具有能夠控制商品價格、數(shù)量或者其他交易條件，或者能夠阻礙、影響其他經(jīng)營者進入相關(guān)市場能力的市場地位。
2.認定經(jīng)營者具有市場支配地位的依據(jù)
認定經(jīng)營者具有市場支配地位，應(yīng)當(dāng)依據(jù)下列因素：
(1)該經(jīng)營者在相關(guān)市場的市場份額，以及相關(guān)市場的競爭狀況；
(2)該經(jīng)營者控制銷售市場或者原材料采購市場的能力；
(3)該經(jīng)營者的財力和技術(shù)條件；
(4)其他經(jīng)營者對該經(jīng)營者在交易上的依賴程度；
(5)其他經(jīng)營者進入相關(guān)市場的難易程度；
(6)與認定該經(jīng)營者市場支配地位有關(guān)的其他因素。
3.可推定經(jīng)營者具有市場支配地位的情形
《反壟斷法》第十九條規(guī)定，有下列情形之一的，可以推定經(jīng)營者具有市場支配地位：
(1)一個經(jīng)營者在相關(guān)市場的市場份額達到二分之一的；
(2)兩個經(jīng)營者在相關(guān)市場的市場份額合計達到三份之二的；
(3)三個經(jīng)營者在相關(guān)市場的市場份額合計達到四分之三的。
有前款第二項、第三項規(guī)定的情形，其中有的經(jīng)營者市場份額不足十分之一的，不應(yīng)當(dāng)推定該經(jīng)營者具有市場支配地位。被推定具有市場支配地位的經(jīng)營者，有證據(jù)證明不具有市場支配地位的，不應(yīng)當(dāng)認定其具有市場支配地位。
4.擁有市場支配地位的經(jīng)營者不得濫用其市場支配地位從事的行為
法律禁止經(jīng)營者濫用市場支配地位的行為包括：
(1)以不公平的高價銷售商品或者以不公平的低價購買商品；
(2)沒有正當(dāng)理由，以低于成本的價格銷售商品；
(3)沒有正當(dāng)理由，拒絕與交易相對人進行交易；
(4)沒有正當(dāng)理由，限定交易相對人只能與其指定的經(jīng)營者進行交易；
(5)沒有正當(dāng)理由搭售商品，或者在交易時附加其他不合理的交易條件；
(6)沒有正當(dāng)理由，對條件相同的交易相對人在交易價格等交易條件上實行差別待遇；
(7)國務(wù)院反壟斷執(zhí)法機構(gòu)認定的其他濫用市場支配地位的行為。
5.行政處罰
根據(jù)《反壟斷法》第四十七條，經(jīng)營者違反規(guī)定，濫用市場支配地位的，由反壟斷執(zhí)法機構(gòu)責(zé)令停止違法行為，沒收違法所得，并處上一年度銷售額百分之一以上百分之十以下的罰款。
下面為已經(jīng)發(fā)生的一系列反壟斷執(zhí)法典型案例：
案例一、重慶燃氣集團因燃氣計量表加修正系數(shù)被罰179萬
重慶燃氣集團利用其在重慶主城七個區(qū)域內(nèi)城市天然氣供應(yīng)服務(wù)市場中的市場支配地位，在向天然氣非民用氣用戶提供銷售天然氣服務(wù)過程中，因認為不帶自動補償裝置的天然氣表不能準確計量用氣，于是通過格式合同要求用戶接受實際結(jié)算用氣量按用戶實際用氣量乘以“修正系數(shù)”后的數(shù)據(jù)結(jié)算。被認定違反了《反壟斷法》第17條第一款第5項“禁止具有市場支配地位的經(jīng)營者從事下列濫用市場支配地位的行為(五)沒有正當(dāng)理由搭售商品、或者在交易時附加不合理的交易條件”的規(guī)定。
案例二、湖北鄂州綠燃公司濫收工程費被罰159萬余元
湖北鄂州市綠燃天然氣有限公司利用其壟斷地位，將本應(yīng)該自己投資的天然氣主管道安裝費用，以其他工程費名義向房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)收取，構(gòu)成了通過限制競爭濫收費用。《反壟斷法》第6條“具有市場支配地位的經(jīng)營者，不得濫用市場支配地位，排除、限制競爭”。
案例三、江西太和縣華維液化石油氣儲配站因壟斷行為被沒收違法所得20余萬并處罰款13萬多
泰和縣華維液化石油氣儲配站為獨家經(jīng)營泰和縣城散裝液化石油氣業(yè)務(wù)，與六家經(jīng)營戶達成協(xié)議：由華維氣站一家經(jīng)營當(dāng)?shù)厣⒀b液化石油氣充裝、銷售業(yè)務(wù)，華維氣站通過協(xié)議約定的經(jīng)濟補償不同程度的限制或分配該六家經(jīng)營戶的液化氣批發(fā)、零售業(yè)務(wù)。違反了《反壟斷法》第十三條第一款第三項規(guī)定：“禁止具有競爭關(guān)系的經(jīng)營者達成下列壟斷協(xié)議：分割銷售市場或者原材料采購市場。”
案例四、四川瀘州某燃氣公司裝燃氣搭售高價燃氣灶具被認定違法并被處罰
四川瀘州市合江縣某燃氣公司在安裝過程中限定用戶只能購買其提供的高價燃氣灶具，否則不予安裝供氣，且未與用戶簽訂天然氣安裝及燃氣灶具購買協(xié)議，要求用戶一次性將入戶費、灶具款交清。違反了《反不正當(dāng)競爭法》第六條規(guī)定：“公用企業(yè)或者其他依法具有獨占地位的經(jīng)營者，不得限定他人購買其指定的經(jīng)營者的商品，以排擠其他經(jīng)營者的公平競爭。”
案例五、山東新奧新城燃氣有限公司壟斷行為被罰682萬
新奧燃氣公司借助其在行政管轄規(guī)劃區(qū)內(nèi)的管道燃氣供應(yīng)服務(wù)市場上的支配地位，自2010年4月16日起，要求工商業(yè)戶繳納被其稱為“預(yù)付氣費款”的一筆款項。若工商業(yè)戶不繳納該筆款項，便不予供氣。工商業(yè)戶繳納的該筆“預(yù)付氣費款”在日常購氣中不能沖抵燃氣費，業(yè)戶每月仍需按新奧公司抄表數(shù)量繳納燃氣費，直到其不再用氣時，新奧才會將上述“預(yù)付氣費款”予以返還。
山東省工商行政管理局經(jīng)審查后認定，新奧強行要求工商業(yè)戶繳納“預(yù)付氣費款”的行為構(gòu)成了無正當(dāng)理由在交易時附加不合理交易條件的濫用市場支配地位行為，違反了《反壟斷法》第十七條“禁止具有市場支配地位的經(jīng)營者從事下列濫用市場地位的行為”第五項“沒有正當(dāng)理由搭售商品、或者在交易時附加其他不合理的交易條件”和《工商行政管理機關(guān)禁止濫用市場支配地位行為的規(guī)定》第六條“禁止具有市場支配地位的經(jīng)營者沒有正當(dāng)理由搭售商品，或者在交易時附加其他不合理的交易條件”第(四)項“附加與交易標的無關(guān)的交易條件”的規(guī)定。除沒收違法所得52,308.49元外，另外對當(dāng)事人處以2013年度相關(guān)市場銷售額百分之三的罰款6,818,533.79元。
案例六、湖北五家燃氣公司價格壟斷被罰295.5萬
湖北省物價局對中石油昆侖燃氣有限公司咸寧分公司、仙桃中石油昆侖燃氣有限公司、大冶華潤燃氣有限公司、武漢江夏華潤燃氣有限公司、石首市天然氣有限公司5家天然氣公司濫用市場支配地位，以不公平的高價銷售商品的價格壟斷行為進行處罰，共計罰款295.5萬元。經(jīng)查明，自2013年以來，該五家從事管道天然氣供應(yīng)及相關(guān)服務(wù)的天然氣公司，憑借在相關(guān)區(qū)域內(nèi)管道天然氣供應(yīng)及相關(guān)服務(wù)的特許經(jīng)營權(quán)，通過與非居民用戶簽訂管道燃氣設(shè)施建設(shè)安裝合同的形式，取得了在相關(guān)區(qū)域內(nèi)非居民管道燃氣設(shè)施建設(shè)安裝市場的市場支配地位，并且濫用該市場支配地位，在非居民管道燃氣設(shè)施建設(shè)安裝經(jīng)營成本、市場價格沒有顯著變化的情況下，剝奪了交易相對人自行選擇設(shè)計、施工、監(jiān)理等單位以及自行購買建設(shè)安裝材料的權(quán)利，以不公平的高價收取非居民管道燃氣設(shè)施建設(shè)安裝費用。
上述案例中分別涉及燃氣業(yè)內(nèi)常見的幾類基于特許經(jīng)營權(quán)的市場支配地位而產(chǎn)生的非法壟斷行為，包括搭售商品、違法收取保證金、強制收費等。其中案例六更是近期的熱點反壟斷執(zhí)法案件，該案因涉及價格壟斷而直接由發(fā)改委物價局操刀，首次將反壟斷執(zhí)法進行到非居民的燃氣管道建設(shè)工程方面，處罰力度強，處罰對象均是國內(nèi)的大型燃氣公司，反應(yīng)出發(fā)改委打擊非法壟斷、規(guī)范城鎮(zhèn)燃氣市場的決心。事實上，國家工商總局發(fā)起此次對公用企業(yè)為期半年的全國性反壟斷執(zhí)法行動后，各省市執(zhí)法部門亦積極響應(yīng)，工商局、商務(wù)部、發(fā)改委等部門切實執(zhí)行上級政策，嚴厲打擊城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)的各類壟斷行為。我們可將此次全國范圍的反壟斷執(zhí)法行動視為為清除天然氣價格市場化障礙的重要舉措，從而達到降低企業(yè)用氣成本、維持經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的宏觀目的。
四、全國第一個實現(xiàn)“煤改氣”產(chǎn)區(qū)的反壟斷斗爭-福建泉州陶瓷企業(yè)與新奧燃氣的抗衡
上面均是通過中央或地方政府一方的進攻和防守來看待這盤發(fā)生在城鎮(zhèn)燃氣棋盤上的較量，下面我們從這盤棋局的局部-福建泉州，來體會一下天然氣市場化和燃氣特許經(jīng)營權(quán)壟斷問題之間的正面抗爭。
福建省泉州市內(nèi)的百余家陶瓷企業(yè)在生產(chǎn)過程中需要使用大量的燃氣，燃氣價格的高低會直接反應(yīng)到其生產(chǎn)成本中，從而決定企業(yè)在行業(yè)內(nèi)的競爭力。2010年，在環(huán)保壓力下，福建省泉州市政府出臺規(guī)定要求晉江、南安的陶瓷企業(yè)所有窯爐不得采用水煤氣，限期改用液化天然氣，使泉州產(chǎn)區(qū)成為率先在國內(nèi)實現(xiàn)全面“煤改氣”的產(chǎn)區(qū)。但泉州產(chǎn)區(qū)內(nèi)的陶瓷企業(yè)并未因此享受到特殊的政策紅利，反而因泉州地區(qū)內(nèi)新奧燃氣公司的獨家特許經(jīng)營而承擔(dān)著高于其他產(chǎn)區(qū)的用氣成本，使他們在市場競爭中處于不利地位。
(一)因泉州未執(zhí)行國家發(fā)改委降價政策，陶企與新奧公司發(fā)生正面沖突
2015年2月26日，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于理順非居民用天然氣價格的通知》(全文見附件五)，規(guī)定自2015年4月1日起，各省份增量氣最高門站價格每立方米降低0.44元，存量氣最高門站價格提高0.04元，實現(xiàn)增量氣、存量氣價格并軌，這對于泉州的陶企來說是重大利好消息，如其使用的增量氣按國家規(guī)定每立方米降價0.44元，那么每條線的年生產(chǎn)成本可減少百萬元。然而新奧燃氣公司并未執(zhí)行此次調(diào)價通知，泉州的陶企用氣價格未見任何松動。2015年3月30日，晉江、南安兩地的200余家陶企聚集在泉州新奧燃氣公司門前拉橫幅，要求氣價并軌下調(diào)。新奧公司的回應(yīng)是發(fā)改委此次并軌下調(diào)天然氣價，只針對中石油、中石化陸地管道天然氣，而中海油海運天然氣并不屬于調(diào)價范圍，新奧供應(yīng)陶企的天然氣為中海油海運天然氣，價格由發(fā)改委決定。而泉州陶企認為，由于目前泉州僅有新奧一家燃氣公司，調(diào)整氣價時未舉行聽證會，企業(yè)只能接受，有壟斷經(jīng)營之嫌，且大部分陶企的管道鋪設(shè)、儀器設(shè)備采購、基礎(chǔ)建設(shè)都由新奧公司一手操辦，剝奪了陶企選擇其他供應(yīng)商的權(quán)利。
(二)高氣價導(dǎo)致陶企經(jīng)營困難，行業(yè)協(xié)會認為政府和供氣方存在壟斷行為
由于2015年陶企對新奧降氣價的要求并未得到滿足，2016年上半年，一方面由于市場環(huán)境走弱，另一方面則因為當(dāng)?shù)氐奶烊粴鈨r格高于市場價許多，額外增加了企業(yè)生產(chǎn)成本，致使企業(yè)市場競爭力被削弱，泉州產(chǎn)區(qū)建陶生產(chǎn)線的開工率不足三分之一。由此產(chǎn)生了國內(nèi)率先全面完成“煤改氣”的產(chǎn)區(qū)恰恰因為“煤改氣”而面臨市場萎縮的尷尬局面，企業(yè)減產(chǎn)、停產(chǎn)、部分企業(yè)瀕臨破產(chǎn)倒閉的現(xiàn)象突出，給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展帶來不利影響。
2016年6月，福建省陶瓷行業(yè)協(xié)會聯(lián)合南安市陶瓷工業(yè)協(xié)會、晉江市磁灶商會、晉江市內(nèi)坑商會，向福建省政府提交請愿書，希望相關(guān)部門能根據(jù)《福建省人民政府關(guān)于降低企業(yè)成本減輕企業(yè)負擔(dān)的意見》中降低企業(yè)用氣成本的指示，為企業(yè)用氣減負。該請愿書中指出，泉州作為全國唯一全面使用天然氣的建陶產(chǎn)區(qū)，理應(yīng)得到政府更多的政策支持。但是，現(xiàn)在連與市場價格接軌的氣價都享受不到。產(chǎn)區(qū)“煤改氣”后，供氣單位獨家壟斷、單方定價、暴力經(jīng)營，致使建陶企業(yè)承擔(dān)不正常的高額成本。為此，協(xié)會就泉州陶企天然氣價格與市場價格不接軌的問題，向省政府、省經(jīng)信委和泉州市政府多次反映。
為此，福建省、泉州市等行業(yè)主管部門曾多次召開會議協(xié)調(diào)供需雙方的矛盾。雖然新奧燃氣公司從2016年1月1日起供氣價格降到2.98元每立方米，但該單方定價仍高于省物價部門的最高限價。2015年的福建省物價局閔價商[2015]422號文《關(guān)于中海福建天然氣有限責(zé)任公司天然氣銷售價格等有關(guān)問題的通知》規(guī)定，對非居民用氣銷售價格實行最高限價管理，門站價最高限價2.373元/立方米。兩個價格相差較大，泉州陶企難以接受，認為泉州物價部門沒有根據(jù)省物價局的文件精神出臺工業(yè)用天然氣的指導(dǎo)價格，且認為泉州市政府采用行政手段禁止其他天然氣源的供應(yīng)，逼迫企業(yè)使用新奧這個唯一供氣方的高氣價，嚴重侵犯了企業(yè)正當(dāng)權(quán)益。上述工業(yè)協(xié)會、商會的聯(lián)合請愿訴求包括：(1)截止2016年6月，福建省天然氣氣站新的價格已降低至2.31元/立方米，因此新奧燃氣公司供應(yīng)泉州建陶企業(yè)天然氣的價格應(yīng)定在2.7-2.8元/立方米為宜。(2)泉州市政府應(yīng)站在供需雙方公正的立場盡快出臺工業(yè)用天然氣合理的指導(dǎo)價格。(3)對于建陶企業(yè)已自建的天然氣門氣站，凡是有向政府相關(guān)部門備案的，政府應(yīng)抓緊受理，責(zé)成相關(guān)部門組織驗收、檢查，消除安全隱患，維護企業(yè)的合法權(quán)益。福建陶協(xié)表示，若企業(yè)的正當(dāng)權(quán)益還是得不到保障，將通過法律途徑對相關(guān)部門和新奧燃氣公司提出訴訟，以反壟斷求生存。
(三)在建陶企業(yè)的努力下天然氣價格最終下調(diào)
經(jīng)過上述陶瓷企業(yè)協(xié)會的多次努力，2016年6月8日泉州市物價局發(fā)布了《泉州市物價局關(guān)于泉州市非居民用戶管道燃氣終端銷售價格的通知》，將泉州市非居民用戶管道燃氣終端銷售價格調(diào)整為2.87元/立方米，自2016年6月1日起開始執(zhí)行。該價格應(yīng)該是經(jīng)過政府對供需雙方調(diào)解后所核定的一個折中價格。此次降價0.12元/立方米，按現(xiàn)有在產(chǎn)生產(chǎn)線估算，每年可給泉州陶企節(jié)省3億多元，實際達到了給企業(yè)減負的效果，泉州產(chǎn)區(qū)的反壟斷抗爭最終獲得成果。
五、天然氣市場化與城鎮(zhèn)燃氣特許經(jīng)營權(quán)的爭端解決導(dǎo)向-“兩頭議價，三方簽約”
上文有以湖北省住建局發(fā)布的文件為例，來體現(xiàn)部分地方政府對于燃氣特許經(jīng)營權(quán)的保護在一定程度上阻礙了中央《價改意見》的實施。但在該《價改意見》出臺將近8個月后，配合之后發(fā)改委發(fā)布的各次配套通知、意見等政策性文件，同國內(nèi)大多數(shù)地區(qū)政府一樣，湖北省政府對于推進城鎮(zhèn)燃氣的市場化也作出了響應(yīng)。尤其表現(xiàn)在湖北省發(fā)展改革委、省物價局、省能源局在2016年6月20日印發(fā)的《關(guān)于降低企業(yè)用氣成本有關(guān)工作的通知》。該通知鼓勵引進LNG資源、積極推動放開直供氣價格、鼓勵供需雙方協(xié)商定價，相信該通知將對湖北省內(nèi)終端天然氣價格市場化推廣起到重要作用。
盡管如此，從上述通知的具體文字表述上來看，我們可以發(fā)現(xiàn)湖北省的一些保留，大致體現(xiàn)在以下幾個方面：(1)盡管鼓勵引進LNG資源，增加價格優(yōu)惠政策，但是對于非直供用戶而言，仍然只能接受定價。(2)對于大工業(yè)用戶而言，雖然明確許可直供，但為減少直供天然氣對城鎮(zhèn)特許經(jīng)營企業(yè)的利益損害，提出了“兩頭議價，三方簽約”的解決方式，即由上游氣源供氣方與大工業(yè)用戶協(xié)商定價，城鎮(zhèn)燃氣企業(yè)作為天然氣運輸管道提供方參與合同簽訂。言外之意即上游氣源企業(yè)向用戶直接供氣也需要使用城市已建管網(wǎng)應(yīng)為常態(tài)。這種“兩頭議價，三方簽約”的模式實際是湖北省發(fā)改委對國家推進天然氣市場化與省內(nèi)燃氣公司特許經(jīng)營沖突的一種妥協(xié)結(jié)果。(3)該份通知是由省發(fā)改委、物價局、能源局發(fā)出，而上文提及的嚴控LNG工程建設(shè)的文件是由湖北省住建局發(fā)出，住建局通常就是政府授權(quán)與社會資本方簽訂特許經(jīng)營協(xié)議的直接主體，其對于其授權(quán)區(qū)域內(nèi)的特許燃氣經(jīng)營企業(yè)的保護傾向和保護力度因此也會勝于發(fā)改委。兩個政府部門在半年時間內(nèi)先后發(fā)出的兩份導(dǎo)向不同的文件，具體實施上如何還有待觀察。
六、發(fā)改委“管住中間”的具體措施-加強對燃氣管輸費進行成本監(jiān)審
依據(jù)《中華人民共和國價格法》、《政府制定價格成本監(jiān)審規(guī)則》、《政府制定價格行為規(guī)則》、《定價成本監(jiān)審一般技術(shù)規(guī)范(試行)》等法律、法規(guī)、規(guī)章制度的規(guī)定，政府價格主管部門有權(quán)依據(jù)相關(guān)程序和規(guī)范對于政府指導(dǎo)價或政府定價的商品或服務(wù)進行成本監(jiān)審，并依據(jù)成本監(jiān)審發(fā)布指導(dǎo)價或定價。而根據(jù)最新的2016年《中央定價目錄》，各省(自治區(qū)、直轄市)的天然氣門站價格(國產(chǎn)陸上天然氣和2014年底前投產(chǎn)的進口管道天然氣)為政府定價項目，但直供用戶用氣除外。也就是說，政府對于國產(chǎn)的城鎮(zhèn)天然氣門站價格有權(quán)進行成本監(jiān)審，但對于直供天然氣和2014年以后進口的管道天然氣不應(yīng)做成本監(jiān)審或定價。由于中央現(xiàn)積極推廣“管住中間、放開兩頭”的政策方針，因此價格主管部門對天然氣的成本監(jiān)審將著重于對中間管道運輸價格的成本監(jiān)審，逐漸放寬天然氣本身銷售價格的管制。
為貫徹落實《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進價格機制改革的若干意見》(中發(fā)〔2015〕28號)的新要求，2016年6月15日國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于加強政府定價成本監(jiān)審工作的意見》(全文見附件七)。依據(jù)該意見，能源行業(yè)的成本監(jiān)審工作將被重點推進，并特別要求國務(wù)院價格主管部門抓緊制定天然氣管道運輸定價成本監(jiān)審辦法，要求各省級價格主管部門抓緊制定和完善城市燃氣行業(yè)成本監(jiān)審辦法。此次發(fā)改委加強天然氣管道運輸定價成本監(jiān)審的意見與2015年《價改意見》中的“管住中間、放開兩頭”的方針前后呼應(yīng)，基調(diào)一致。本文第五節(jié)中湖北省發(fā)改委提出的“兩頭議價、三方簽約”的政策導(dǎo)向即基于中央對于天然氣管道運輸費進行把控的方針。中央對天然氣定價采取“管住中間”的策略，實際是基于城市管網(wǎng)設(shè)施屬于“準國有”資產(chǎn)，如由社會資本方投資建設(shè)，約定期限期滿后該部分資產(chǎn)大多數(shù)都歸為政府所有。而燃氣特許經(jīng)營權(quán)的授予又基于國家利用社會資本建設(shè)城市管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的需求。因此可以說特許經(jīng)營的自然壟斷是始于管網(wǎng)建設(shè)又限于管網(wǎng)資產(chǎn)。盡管目前國務(wù)院和各省的價格主管部門還未就天然氣管道運輸定價成本監(jiān)審出臺具體辦法，但可以合理預(yù)見，在供氣市場被進一步放開的大環(huán)境下，各地區(qū)燃氣特許經(jīng)營企業(yè)和上游氣源直供企業(yè)將在中央和省級成本監(jiān)審辦法制定過程中充分提供意見，各方形成博弈局面，而天然氣管道運輸價格的成本監(jiān)審定價和調(diào)整將成為政府方調(diào)解燃氣特許經(jīng)營權(quán)的自然壟斷性和天然氣市場自由競爭的重要利器。我們認為，具體成本監(jiān)審規(guī)范中，除應(yīng)考慮當(dāng)?shù)靥烊粴馐袌龅母偁幊潭?、社會公眾的可接受程度以及燃氣特許經(jīng)營企業(yè)的經(jīng)營狀況等因素外，還應(yīng)要求政府價格主管部門綜合考量政府方與燃氣企業(yè)之間特許經(jīng)營協(xié)議的具體內(nèi)容，在要求相關(guān)部門依法行政的基礎(chǔ)上，亦應(yīng)盡量避免因新的成本監(jiān)審辦法出臺導(dǎo)致特許經(jīng)營企業(yè)利益受到重大損害，甚至出現(xiàn)原特許經(jīng)營協(xié)議無法繼續(xù)履行的情形。政府的守約意識關(guān)乎其國家形象，并直接影響社會資本投資建設(shè)公用事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的積極性，如處理不妥當(dāng)，可能會引起社會局部不穩(wěn)定、阻礙經(jīng)濟發(fā)展、增大政府方再次引入社會資本的難度等諸多問題。
綜合以上中央政府的各次舉措來看，中央第一步先下發(fā)綜合性價格文件，欲通過價格機制改革打破城鎮(zhèn)管道燃氣企業(yè)的自然壟斷，推進天然氣價格市場化。遇到地方政府尤其地方住建部門保護特許經(jīng)營企業(yè)的阻礙后，第二步再由工商局、發(fā)改委等部門加強對特許經(jīng)營企業(yè)的反壟斷查處，為天然氣市場化提供環(huán)境條件。第三步依據(jù)市場情況對天然氣進行逐步降價，并試點放開點供市場，為天然氣壟斷現(xiàn)象嚴重并阻礙經(jīng)濟發(fā)展的局部地區(qū)企業(yè)提供要求降價和反壟斷的依據(jù)。最后，通過“管住中間”的方式，一方面可在一定程度上調(diào)節(jié)和緩解特許經(jīng)營企業(yè)的經(jīng)營壓力，維持政府方與其特許經(jīng)營協(xié)議關(guān)系，另一方面通過對天然氣管道運輸費進行管理亦形成了對該“準國有資產(chǎn)”的有效保護。因此我們說政府在天然氣行業(yè)發(fā)展和變革棋局上，每走一步都是有條不紊、循序漸進的，即堅守了依法行政的原則，又達到了降低企業(yè)生產(chǎn)成本、推進市場經(jīng)濟發(fā)展的宏觀目的。
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