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編者按：為緩解我國(guó)天然氣供需緊張形勢(shì)，確保天然氣長(zhǎng)期穩(wěn)定供應(yīng)，4月23日，國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)了《關(guān)于建立保障天然氣穩(wěn)定供應(yīng)長(zhǎng)效機(jī)制的若干意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）。如何準(zhǔn)確理解“長(zhǎng)效機(jī)制”的內(nèi)涵？

記者：聯(lián)系2012年出臺(tái)的《天然氣發(fā)展“十二五”規(guī)劃》和新版《天然氣利用政策》，您認(rèn)為，此次《意見》出臺(tái)的背景是什么？

劉毅軍：無論是《天然氣發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，還是新版《天然氣利用政策》，其制定都是基于“天然氣供應(yīng)相對(duì)過剩”的預(yù)期。以后者為例，一改2007年舊版《天然氣利用政策》抑制需求的總基調(diào)，積極鼓勵(lì)擴(kuò)大天然氣利用領(lǐng)域和規(guī)模，大幅度增加了優(yōu)先類和允許類的天然氣用戶類型。

然而自2012年冬天以來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、新型城鎮(zhèn)化和環(huán)境保護(hù)等因素拉動(dòng)我國(guó)天然氣剛性需求快速增長(zhǎng)，特別是受治理霧霾天氣影響，全國(guó)多個(gè)省份加快煤改氣、油改氣進(jìn)程，致使天然氣需求量過猛增長(zhǎng)。當(dāng)時(shí)預(yù)計(jì)2013年天然氣供需缺口可能超過100億立方米。而未來一段時(shí)間，天然氣作為優(yōu)質(zhì)、高效、清潔能源，其需求還將大幅增加，貢獻(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。綜合上述原因，保障天然氣穩(wěn)定供應(yīng)的壓力可能長(zhǎng)期化。

正是在天然氣供需形勢(shì)發(fā)生大變化的背景下，國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)《意見》，結(jié)合實(shí)際情況，對(duì)此前的政策做出部分調(diào)整，同時(shí)從梳理機(jī)制著手，為天然氣“十三五”發(fā)展規(guī)劃開展前期工作，目的就是從長(zhǎng)效機(jī)制入手化解供需緊張矛盾，確保天然氣長(zhǎng)期穩(wěn)定供應(yīng)。

記者：黨的十八屆三中全會(huì)提出，要切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)。在這個(gè)背景下，我們應(yīng)如何理解“長(zhǎng)效機(jī)制”的內(nèi)涵？

劉毅軍：能否實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期穩(wěn)定供應(yīng)，是我國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)鏈可持續(xù)發(fā)展面臨的最大挑戰(zhàn)。從政府簡(jiǎn)政放權(quán)的視角來看，《意見》正是在系統(tǒng)地回答，面對(duì)天然氣供應(yīng)可能長(zhǎng)期偏緊的局面，除發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用外，政府還能夠做些什么。而所謂“長(zhǎng)效機(jī)制”，就是政府通過制度設(shè)計(jì)、確保制度發(fā)揮作用，長(zhǎng)遠(yuǎn)看通過法律，規(guī)范化、可預(yù)期地應(yīng)對(duì)包括突發(fā)情況在內(nèi)的各種挑戰(zhàn)。

比如，《意見》比以往政策更加明確“氣到底干什么用”，提出保障供應(yīng)的兩大方向：一是在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，以確保居民用氣安全穩(wěn)定供應(yīng)為核心，基本滿足民生用氣需求；二是到2020年累計(jì)滿足“煤改氣”工程用氣需求1120億立方米?？紤]到很多“煤改氣”工程實(shí)施后，改善環(huán)境用氣直接變成民生用氣，因此《意見》優(yōu)先保供的方向，是以民生為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)的。

但受我國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)鏈所處發(fā)展階段和具體情況影響，保障以上兩個(gè)供應(yīng)方向的壓力很可能長(zhǎng)期化。特別是民生用氣無法僅依靠?jī)r(jià)格手段解決所有問題。因此《意見》除建立供給側(cè)的長(zhǎng)效機(jī)制外，還格外突出需求側(cè)管理，強(qiáng)調(diào)建立有序用氣長(zhǎng)效機(jī)制。如按落實(shí)氣源情況，對(duì)“煤改氣”工程進(jìn)行規(guī)劃、計(jì)劃控制；強(qiáng)化合同在天然氣購(gòu)銷和供用氣中的強(qiáng)制力，并完善調(diào)峰等合同條款；制訂有序用氣方案和調(diào)度方案，應(yīng)對(duì)應(yīng)急處置；建立天然氣監(jiān)測(cè)和預(yù)測(cè)、預(yù)警機(jī)制等等。

記者：《意見》所構(gòu)建的保障供應(yīng)長(zhǎng)效機(jī)制核心內(nèi)容是什么？在解決調(diào)峰問題方面，《意見》遵循何種思路？

劉毅軍：《意見》構(gòu)建保障供應(yīng)長(zhǎng)效機(jī)制，最關(guān)注兩方面內(nèi)容：一是天然氣供應(yīng)總量能不能保證；二是如何解決調(diào)峰難題。

在供應(yīng)總量上，《意見》提出“到2020年天然氣供應(yīng)能力達(dá)到4000億立方米，力爭(zhēng)達(dá)到4200億立方米”目標(biāo)。雖然存在壓力，但考慮到“十三五”期間我國(guó)非常規(guī)天然氣的勘探開發(fā)或?qū)⑻崴伲约斑M(jìn)口天然氣日益多元化，長(zhǎng)期資源接替保障序列正穩(wěn)步形成，個(gè)人認(rèn)為按期實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)沒有太大問題。

值得注意的是，調(diào)峰能力不足是目前我國(guó)天然氣產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的一大短板。未來隨著城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，民生用氣比例將逐步攀升，還將進(jìn)一步加劇調(diào)峰需求矛盾。

《意見》解決調(diào)峰難題的思路，不僅強(qiáng)調(diào)技術(shù)調(diào)峰，鼓勵(lì)儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)；同時(shí)還強(qiáng)調(diào)制度調(diào)峰，加強(qiáng)需求側(cè)管理。在前一個(gè)方面，《意見》落實(shí)天然氣銷售企業(yè)、城鎮(zhèn)燃?xì)饨?jīng)營(yíng)企業(yè)各自的調(diào)峰義務(wù)，提出各類市場(chǎng)主體依法平等參與儲(chǔ)氣設(shè)施投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，制定鼓勵(lì)儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)的政策措施，對(duì)儲(chǔ)氣設(shè)施的資金籌集、投資和運(yùn)營(yíng)成本的回收有了更明確的制度安排。而在后一個(gè)方面，制訂有序用氣方案和調(diào)度方案，研究推行可中斷氣價(jià)等價(jià)格政策，通過培育大量可中斷用戶、可轉(zhuǎn)化用戶，緩解調(diào)峰壓力。

記者：建立長(zhǎng)效機(jī)制的背后，《意見》還旨在推動(dòng)哪些結(jié)構(gòu)性深層改革？

劉毅軍：《意見》將天然氣產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)改革置于首位，通過做好油氣勘探開發(fā)體制改革試點(diǎn)工作，推動(dòng)上游深層改革。通過研究制定天然氣管網(wǎng)和LNG接收、存儲(chǔ)設(shè)施向第三方公平接入、公平開放的政策措施，推動(dòng)中游深層改革。通過進(jìn)一步理順天然氣與可替代能源價(jià)格關(guān)系等，推動(dòng)下游深層改革。通過加快理順車用天然氣與汽柴油的比價(jià)關(guān)系，建立健全居民生活用氣階梯價(jià)格制度，研究推行非居民用戶季節(jié)性差價(jià)、可中斷氣價(jià)等價(jià)格政策，反映更注重終端的定價(jià)機(jī)制安排。