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目前，我國(guó)原油開采以國(guó)家控股石油公司開發(fā)為主，同時(shí)有部分外資公司和民營(yíng)公司參與石油勘探、開采，外資公司在我國(guó)開采以產(chǎn)量分成合同制為主。
我國(guó)的石油稅費(fèi)制度主要由“石油稅”和相關(guān)費(fèi)用兩部分構(gòu)成。其中，“石油稅”一詞是對(duì)和石油有關(guān)的稅收的一種形象表述，包括在石油勘探、開采、提煉、加工、進(jìn)口、銷售等各環(huán)節(jié)發(fā)生并衍生的所有稅種，具體涵蓋了增值稅、營(yíng)業(yè)稅、消費(fèi)稅、關(guān)稅、資源稅、印花稅、所得稅、房產(chǎn)稅、土地稅、車船稅、城建稅與教育費(fèi)附加稅等11個(gè)稅種。
其中，增值稅、營(yíng)業(yè)稅和消費(fèi)稅屬于流轉(zhuǎn)稅類，主要針對(duì)的是石油產(chǎn)品在生產(chǎn)、流通環(huán)節(jié)的價(jià)值增值以及相關(guān)勞務(wù)，原油的增值稅稅率一般為17%。消費(fèi)稅稅率根據(jù)石油產(chǎn)品的種類不同為0.1~0.28元/升不等。資源稅主要是為促進(jìn)合理開發(fā)和利用石油資源并調(diào)石油資源級(jí)差收入而征收的，2011年我國(guó)對(duì)資源稅進(jìn)行了改革，原油的征稅模式由原來的“從量定額”改為“從價(jià)定率”，稅率為銷售額的5%~10%，實(shí)質(zhì)上是提高了石油生產(chǎn)企業(yè)的資源稅稅負(fù)。所得稅是針對(duì)石油企業(yè)經(jīng)營(yíng)所得的凈利潤(rùn)，稅率為25%。其他稅種依照相關(guān)規(guī)定的稅率執(zhí)行。
在費(fèi)用方面，國(guó)家對(duì)石油勘探、開采等活動(dòng)征收礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、礦區(qū)使用費(fèi)和礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)。
其中，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)是開采石油的企業(yè)按照石油的銷售收入繳納的費(fèi)用，根據(jù)我國(guó)《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》，石油的費(fèi)率為1%；礦區(qū)使用費(fèi)是石油開采企業(yè)按照每個(gè)油田日歷年度原油總產(chǎn)量繳納的費(fèi)用，包括陸上和海洋兩類，費(fèi)率為超額累進(jìn)制，從1%~12.5%不等；礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)是勘探和開采石油的企業(yè)向國(guó)家繳納的費(fèi)用，包括探礦權(quán)使用費(fèi)和采礦權(quán)使用費(fèi)。探礦權(quán)使用費(fèi)以勘查年度計(jì)算，按區(qū)塊面積逐年繳納，第1個(gè)勘查年度至第3個(gè)勘查年度，每平方公里每年繳納100元，從第4個(gè)勘查年度起每平方公里每年增加100元，最高不超過每平方公里每年500元。采礦權(quán)使用費(fèi)按礦區(qū)范圍面積逐年繳納，每平方公里每年1000元。
此外，特別值得一提的是，我國(guó)從2006年開始對(duì)石油開采企業(yè)銷售國(guó)產(chǎn)原油因價(jià)格超過一定水平所獲得的超額收入按比例征收收益金。
根據(jù)國(guó)務(wù)院《關(guān)于開征石油特別收益金的決定》及財(cái)政部《石油特別收益金征收管理辦法》規(guī)定，自當(dāng)年3月26日起，收益金征收比率按石油開采企業(yè)銷售原油的月加權(quán)平均價(jià)格確定，起征點(diǎn)為40美元/ 桶，實(shí)行5級(jí)超額累進(jìn)從價(jià)定率計(jì)征，按月計(jì)算、按季繳納。自2011年起征點(diǎn)調(diào)整為55美元/ 桶，征收方式改為按月計(jì)算、按季申報(bào)，按月繳納。石油特別收益金屬中央財(cái)政非稅收入，也被認(rèn)為是石油稅費(fèi)制度的組成部分。
現(xiàn)行制度的主要弊端
由于稅收不僅起到組織財(cái)政收入的作用，還是國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重要手段，石油稅費(fèi)制度對(duì)于我國(guó)的石油企業(yè)及行業(yè)的發(fā)展有著不同程度的影響。
但是我國(guó)目前的石油稅費(fèi)制度對(duì)于石油行業(yè)的規(guī)制思路并不明確，稅制設(shè)計(jì)也缺乏科學(xué)性。石油稅費(fèi)制度缺乏合理性對(duì)于整個(gè)石油產(chǎn)業(yè)的發(fā)展存在諸多不利影響。具體而言，現(xiàn)行石油稅費(fèi)制度存在以下幾個(gè)方面的問題。
分配體系不夠科學(xué)
在石油資源、石油產(chǎn)品和石油企業(yè)三個(gè)層次上，國(guó)家作為資源所有者、征稅主體和出資人都會(huì)參與到財(cái)富分配的環(huán)節(jié)中，構(gòu)成了一個(gè)完整的“石油收益分配體系”。具體而言，國(guó)家享有對(duì)石油資源的所有權(quán)、對(duì)石油產(chǎn)品的課稅權(quán)、對(duì)石油企業(yè)經(jīng)營(yíng)所得的課稅權(quán)以及石油企業(yè)的股東權(quán)。石油稅費(fèi)制度僅僅是這個(gè)分配體系的組成部分。
實(shí)際上除了傳統(tǒng)的稅收和費(fèi)用之外，國(guó)家還圍繞石油的開采、生產(chǎn)和銷售活動(dòng)取得其他類型的收入，包括石油特別收益金和國(guó)有石油企業(yè)上繳的利潤(rùn)。在這個(gè)分配體系中，不同類型的分配方式扮演何種角色，相互之間有怎樣的關(guān)系一直是難以厘清的問題。這既是導(dǎo)致我國(guó)石油稅費(fèi)制度立法宗旨不夠明確的原因，也是整個(gè)“石油收益分配體系”缺乏科學(xué)性的表現(xiàn)。
一般而言，國(guó)家參與財(cái)富分配有三種基本的方式。
第一，憑借所有權(quán)等財(cái)產(chǎn)權(quán)利取得出讓收入，如國(guó)有土地使用權(quán)、礦產(chǎn)資源所有權(quán)等；
第二，憑借征稅權(quán)取得稅收收入，包括直接稅和間接稅；
第三，憑借股權(quán)取得利潤(rùn)收入，如國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)分配。
石油行業(yè)領(lǐng)域中，國(guó)家在上述三個(gè)方面都存在分配關(guān)系，但是目前國(guó)家取得收入的主要方式還是石油企業(yè)的所得稅，其他類型的收入所占比重極低。這使得所得稅成為調(diào)節(jié)國(guó)家與石油企業(yè)之間分配關(guān)系的主要工具，而忽略了更為重要的利潤(rùn)分配。
從現(xiàn)實(shí)情況來看，1994年稅制改革之后，政府為了“激勵(lì)企業(yè)改革和發(fā)展”暫停了向國(guó)有企業(yè)收繳利潤(rùn)，直到國(guó)務(wù)院2007年頒布《關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見》并從2008年開始實(shí)施該意見，國(guó)有企業(yè)曾有14年時(shí)間不向國(guó)家上繳利潤(rùn)。
2008年開始國(guó)有企業(yè)恢復(fù)上繳利潤(rùn)，但大部分利潤(rùn)仍然通過各種方式返回給企業(yè)。這樣，利潤(rùn)作為分配體系中重要的分配工具，作用沒有得到充分的發(fā)揮，導(dǎo)致整個(gè)石油稅費(fèi)制度體系不夠合理。
立法宗旨不夠明確
石油是國(guó)家重要的能源物資，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)業(yè)鏈中處于上游位置，對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系走向具有基礎(chǔ)性的作用。國(guó)家對(duì)石油資源的權(quán)益不僅包括作為所有者的收益權(quán)，也體現(xiàn)為通過掌控石油物資的供給來調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極權(quán)能。
在資源日益市場(chǎng)化的趨勢(shì)下，國(guó)家應(yīng)當(dāng)通過石油稅費(fèi)立法來表達(dá)對(duì)石油行業(yè)發(fā)展的態(tài)度，給相關(guān)各方以穩(wěn)定的心理預(yù)期。這主要依靠明確的立法宗旨。我國(guó)目前并沒有專門針對(duì)石油產(chǎn)品或石油行業(yè)的稅費(fèi)立法，而是在現(xiàn)有的流轉(zhuǎn)稅、所得稅以及資源性行政收費(fèi)等制度中將石油稅費(fèi)作為其中的一個(gè)部分。
此種立法模式是基于大陸法系國(guó)家的成文法傳統(tǒng)，注重制度的體系性，而缺乏對(duì)定對(duì)象調(diào)整的針對(duì)性。就稅收立法而言，我國(guó)目前采用以課稅對(duì)象為標(biāo)準(zhǔn)的稅種立法模式，即以商品或勞務(wù)的流轉(zhuǎn)額（銷售額或營(yíng)業(yè)額）為課稅對(duì)象的流轉(zhuǎn)稅法，主要包括增值稅法、營(yíng)業(yè)稅法和消費(fèi)稅法等；以凈所得額為課稅對(duì)象的所得稅法，包括企業(yè)所得稅法和個(gè)人所得稅法；以財(cái)產(chǎn)或行為為課稅對(duì)象的財(cái)產(chǎn)行為稅法，包括房產(chǎn)稅法、土地稅法、車船稅法、資源稅法等。上述各稅種法都或深或淺地涉及到石油產(chǎn)品和石油行業(yè)，但是稅種法由于統(tǒng)攝的課稅對(duì)象范圍很大，難以在其中體現(xiàn)出對(duì)個(gè)別產(chǎn)品或者行業(yè)的政策傾向。
在有關(guān)石油的礦產(chǎn)資源收費(fèi)方面，現(xiàn)行制度采用較低的費(fèi)率，體現(xiàn)的主要是對(duì)石油資源開發(fā)的管理，而沒有體現(xiàn)國(guó)家作為資源所有者的收益權(quán)。2006年開征的石油特別收益金雖然帶有一定的所有權(quán)收益的意圖，但是仍舊不能很好地體現(xiàn)國(guó)家對(duì)石油資源行使所有者權(quán)利的宗旨。
從稅收職能而言，組織財(cái)政收入是一個(gè)基本宗旨，但與此同時(shí)，通過稅收調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)也是一項(xiàng)重要的任務(wù)。但是現(xiàn)行石油稅費(fèi)制度過度依賴稅種自身的性質(zhì)，沒有將石油行業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的特殊地位考慮進(jìn)去，導(dǎo)致作為整體的石油稅費(fèi)制度框架尚未建立，立法宗旨難以明確。
課稅要素設(shè)計(jì)不夠合理
基于石油產(chǎn)品及行業(yè)的特殊性，在稅制設(shè)計(jì)上要兼顧財(cái)政收入和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)兩方面的功能，同時(shí)還要考慮到環(huán)境保護(hù)和資源的可持續(xù)開發(fā)與利用。
整體來看，我國(guó)當(dāng)前的稅制結(jié)構(gòu)存在直接稅與間接稅比重失調(diào)的問題，反映在石油稅費(fèi)制度上就是課稅要素設(shè)計(jì)不夠合理，其中主要是稅基選擇和稅率確定缺乏科學(xué)依據(jù)。一般而言，流轉(zhuǎn)稅的主要功能是組織財(cái)政收入，對(duì)不同產(chǎn)品和行業(yè)的稅負(fù)考慮居于相對(duì)次要的地位。但是為了體現(xiàn)稅收公平的基本原則，避免稅收對(duì)經(jīng)濟(jì)的扭曲，通常將流轉(zhuǎn)稅設(shè)計(jì)為“寬稅基、低稅率”的結(jié)構(gòu)。尤其是在我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度較快的背景下，即使較低的稅率也能保證基本的財(cái)政收入。
以增值稅為例，首先，由于對(duì)中海油海上自營(yíng)油田和中外合作油田開采的原油實(shí)行5%的征收率，暫不征收資源稅等措施，導(dǎo)致石油企業(yè)之間稅負(fù)不均衡，同時(shí)也使得增值稅的抵扣鏈條不能連續(xù)，破壞了增值稅的公平性；其次，對(duì)原油采取了17%的基本稅率，但從實(shí)際效果來看，石油企業(yè)的流轉(zhuǎn)稅稅負(fù)偏高，限制了擴(kuò)大再生產(chǎn)。
另一方面，涉及石油的資源稅稅負(fù)偏低，即使在2011年資源稅改革之后將原油的計(jì)稅依據(jù)由每噸8~30元改為銷售價(jià)格的5~10%，稅負(fù)顯然偏低，仍然不能起到調(diào)節(jié)資源分配的作用，加上環(huán)境稅遲遲未能開征，不利于環(huán)境資源的保護(hù)。
改革現(xiàn)有石油稅收制度體系的建議
立足于我國(guó)當(dāng)前石油行業(yè)發(fā)展的狀況與財(cái)稅立法的水平，同時(shí)參考國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)石油稅費(fèi)制度改革的總體思路應(yīng)當(dāng)是“稅費(fèi)分開，建立功能互補(bǔ)的稅費(fèi)制度體系”。具體包括以下幾個(gè)方面。
完善石油資源有償使用制度
由于石油資源屬于國(guó)家所有，對(duì)石油資源的開發(fā)和利用首先要考慮所有者權(quán)益的問題。在很長(zhǎng)的一個(gè)時(shí)期里，為了鼓勵(lì)資源開發(fā)利用，我國(guó)對(duì)于國(guó)有資源的開發(fā)采取低費(fèi)率的做法，導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)的價(jià)值流失。
在解決這一問題的過程中，我們沒有從根源入手提高資源使用費(fèi)，而是試圖通過征稅或者其他方式來“彌補(bǔ)”資源所有者收益。這種思路和做法混淆了“稅”與“費(fèi)”的不同功能界限，帶來制度上的混亂。因此，應(yīng)當(dāng)區(qū)分稅費(fèi)的不同功能，對(duì)石油資源首先通過完善有償使用制度，確保國(guó)家作為所有者的權(quán)益得到實(shí)現(xiàn)。
建立收入功能與調(diào)節(jié)功能并重的石油稅制度體系
對(duì)于石油產(chǎn)品和行業(yè)而言，稅收的作用同時(shí)包含了組織財(cái)政收入和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)兩個(gè)方面。當(dāng)然，這兩類功能在不同的稅種上側(cè)重不同。
一般而言，增值稅具有普遍征收的特征，宜通過寬稅基和低稅率的設(shè)計(jì)保證財(cái)政收入能夠隨著石油行業(yè)的經(jīng)營(yíng)規(guī)模擴(kuò)展而得到增加。首先實(shí)現(xiàn)基本的收入功能，同時(shí)兼顧不同企業(yè)的稅負(fù)均衡。在消費(fèi)稅上，則應(yīng)當(dāng)以調(diào)節(jié)性功能為主，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要以靈活的稅率來實(shí)現(xiàn)調(diào)節(jié)功能。
稅費(fèi)改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到各方面的利益關(guān)系調(diào)整和制度完善。要從根本上解決石油稅費(fèi)存在的問題，必須對(duì)現(xiàn)行石油稅費(fèi)種類進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整。在確保石油資源的可持續(xù)供給與有效利用的基礎(chǔ)上，立足于國(guó)家稅制科學(xué)性和完整性的考量，將部分不合理的課稅要素加以修正和完善，從而形成多元的復(fù)合性的石油稅制度。
建立科學(xué)的“石油收益分配體系”
從理順國(guó)家與企業(yè)之間的分配關(guān)系入手，對(duì)包括資源使用費(fèi)、稅收、國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)等在內(nèi)的整個(gè)分配體系進(jìn)行重構(gòu)。尤其是要突出國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)在其中的主體地位。
由于稅收承擔(dān)的雙重職能，難免顧此失彼。有時(shí)宏觀調(diào)控的需求更為緊迫，財(cái)政收入功能的弱化在一定程度上會(huì)影響國(guó)家的財(cái)力，以企業(yè)經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)作為國(guó)家收入的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)顯得更為可靠。
此外，應(yīng)該進(jìn)一步明確“石油特別收益金”的性質(zhì)，究竟是屬于稅收、費(fèi)用、政府性基金還是企業(yè)上繳的利潤(rùn)？在此基礎(chǔ)上優(yōu)化目前各種稅費(fèi)等收入之間的邏輯層次關(guān)系，以石油稅費(fèi)制度帶動(dòng)完善整個(gè)分配體系。
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