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加快天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對于保障我國能源安全、推動能源生產(chǎn)和消費方式變革具有重大戰(zhàn)略意義，但我國在天然氣政府管理方面仍存在諸多問題。荷蘭天然氣產(chǎn)業(yè)起步較早，發(fā)展時間較長，目前是世界上最為成熟的天然氣市場之一，其發(fā)展經(jīng)驗可資借鑒。因此，本報告以赴荷蘭實地調(diào)研為基礎(chǔ)，結(jié)合其天然氣產(chǎn)業(yè)的歷史、現(xiàn)狀以及政府管理的特點，系統(tǒng)總結(jié)了荷蘭經(jīng)驗對我國天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的啟示，主要包括：天然氣市場化改革應(yīng)以完善法律法規(guī)為前提，并建立政監(jiān)分離的政府管理體制；國有企業(yè)可以以多種形式在天然氣領(lǐng)域發(fā)揮重要作用，關(guān)鍵是加強管理、提高效率；管網(wǎng)應(yīng)適當(dāng)超前發(fā)展，并推進(jìn)管網(wǎng)獨立和公開準(zhǔn)入機制；完善準(zhǔn)入制度，推進(jìn)小型油氣田和難動用儲量的勘探開發(fā)。
加快天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展，對于保障我國能源安全、推動能源生產(chǎn)和消費方式變革具有重大戰(zhàn)略意義，但我國在天然氣政府管理方面仍存在諸多問題。荷蘭天然氣產(chǎn)業(yè)起步較早，發(fā)展時間較長，目前是世界上最為成熟的天然氣市場之一，其發(fā)展經(jīng)驗可資借鑒。因此，本報告以赴荷蘭實地調(diào)研為基礎(chǔ)，結(jié)合其天然氣產(chǎn)業(yè)的歷史、現(xiàn)狀以及政府管理的特點，系統(tǒng)總結(jié)了荷蘭經(jīng)驗對我國天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的啟示，主要包括：天然氣市場化改革應(yīng)以完善法律法規(guī)為前提，并建立政監(jiān)分離的政府管理體制；國有企業(yè)可以以多種形式在天然氣領(lǐng)域發(fā)揮重要作用，關(guān)鍵是加強管理、提高效率；管網(wǎng)應(yīng)適當(dāng)超前發(fā)展，并推進(jìn)管網(wǎng)獨立和公開準(zhǔn)入機制；完善準(zhǔn)入制度，推進(jìn)小型油氣田和難動用儲量的勘探開發(fā)。
荷蘭天然氣產(chǎn)業(yè)經(jīng)過半個多世紀(jì)的發(fā)展已基本成熟，其在天然氣市場化改革、管理體制、政策等方面，都有很多寶貴的經(jīng)驗可供我國借鑒。
荷蘭天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r
自1959年發(fā)現(xiàn)格羅寧根氣田以來，荷蘭即成為歐洲重要的天然氣生產(chǎn)和出口國家，海上開采也早在上世紀(jì)70年代就已開始。2012年，荷蘭天然氣產(chǎn)量超過850億立方米，累計生產(chǎn)天然氣3.4萬億立方米，剩余可采資源量預(yù)計在1.09萬億立方米左右。
天然氣在荷蘭一次能源消費中地位突出，比重約為40%。近年來，荷蘭天然氣消費量整體保持緩慢增長，至2012年約為410億立方米(BP，2013年)。從具體消費結(jié)構(gòu)來看，能源轉(zhuǎn)化部門約占1/3，商業(yè)和工業(yè)約占1/5，居民用氣約占22%。
荷蘭是歐盟最大的天然氣出口國。同時，由于荷蘭戰(zhàn)略性的地理位置以及發(fā)達(dá)的管網(wǎng)設(shè)施，使其成為歐洲重要的天然氣運輸和貿(mào)易樞紐。
由于長時間的勘探開發(fā)以及資源的耗竭性，未來荷蘭國內(nèi)的天然氣產(chǎn)量將持續(xù)下降，而在以天然氣發(fā)電為主以及一定程度上工業(yè)用氣的帶動下，天然氣消費量在未來20年里仍將保持穩(wěn)定增長。根據(jù)荷蘭政府對于本國天然氣生產(chǎn)和消費的預(yù)測，荷蘭將在2020年—2025年間由天然氣凈出口國向凈進(jìn)口國轉(zhuǎn)變。
荷蘭天然氣產(chǎn)業(yè)政府管理的特點
——擁有完善的法律體系和政監(jiān)分離的管理體制
荷蘭天然氣上游的法律主要是《礦業(yè)法》，中、下游主要是《天然氣法》及其修正案，其他方面還包括《競爭法》(褚王濤，2006年)等?！兜V業(yè)法》是荷蘭礦業(yè)的基本法律，該法明確了礦產(chǎn)資源屬國家所有，從事勘探開發(fā)必須取得許可證，該法也規(guī)定了天然氣勘探開發(fā)的財稅制度和法律責(zé)任。《天然氣法》是響應(yīng)歐洲建立統(tǒng)一能源市場的需要而制定的，旨在增加天然氣供應(yīng)、進(jìn)出口和基礎(chǔ)設(shè)施使用的可能性、可靠性和可持續(xù)性，其2004年的修正案加強了消費者的地位。而《競爭法》則規(guī)定了上中下游的準(zhǔn)入規(guī)則和反壟斷措施，并對天然氣、電力等能源自然壟斷環(huán)節(jié)的價格監(jiān)管方式作出了規(guī)定。
荷蘭在天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期采取的是國有一體化壟斷經(jīng)營的模式，以保護國家的資源所有權(quán)，政府直接控制市場。隨著全球天然氣市場化改革的推進(jìn)以及新監(jiān)管理念的出現(xiàn)，荷蘭政府改變了原有對天然氣產(chǎn)業(yè)的管理方式，直接控制的職能弱化，而維護市場競爭秩序的職能加強，在重點領(lǐng)域通過國有企業(yè)起到產(chǎn)業(yè)發(fā)展杠桿的作用，并對其加強監(jiān)管。為提高政策有效性和保護消費者權(quán)益，荷蘭選擇了政府的政策制定職能與行業(yè)監(jiān)管職能相分離的管理體制。其模式是：一、在上游環(huán)節(jié)，由經(jīng)濟事務(wù)部、社會事務(wù)和就業(yè)部、基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境部共同組建礦山監(jiān)督局(圖1)，負(fù)責(zé)監(jiān)管天然氣勘探開發(fā)和運輸?shù)慕】?、安全、?jié)能和環(huán)保。該機構(gòu)的職能是確?；A(chǔ)設(shè)施的正確使用、資源合理開發(fā)利用和生產(chǎn)運輸安全；二、在中下游環(huán)節(jié)，成立獨立的消費者和市場管理局，主要負(fù)責(zé)促進(jìn)競爭、反壟斷、保護消費者權(quán)益，重點監(jiān)管天然氣輸配管網(wǎng)的定價。
——國有企業(yè)在天然氣市場中參與度較高
雖然市場化的改革打破了國有一體化壟斷的局面，但被拆分的荷蘭國有天然氣企業(yè)卻以新的角色在產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)表現(xiàn)活躍，如上游的EBN(100%國有)、中游的Gasunie(國有控股，占50%)和下游的GasTerra(國有控股，占50%)，其中尤以EBN的參與方式較為典型和特殊。
EBN是經(jīng)濟事務(wù)部100%擁有的國有企業(yè)，其通過旗下的資本企業(yè)(EBNB.V)投資荷蘭的油氣勘探和生產(chǎn)活動。根據(jù)荷蘭相關(guān)法律的規(guī)定，不論是油氣上游的勘探開發(fā)、中游的運輸，還是下游的銷售，該企業(yè)都代表國家占40%的權(quán)益，與其他企業(yè)共同投資、共同受益、共擔(dān)風(fēng)險，EBN同時也是國家礦業(yè)發(fā)展、礦業(yè)政策制定的顧問，在荷蘭擁有重要的影響地位。2012年，EBN參與了125個油氣生產(chǎn)項目、48個勘探項目、4個天然氣儲存項目，共生產(chǎn)了300億立方米天然氣和190萬桶原油。
EBN對油氣產(chǎn)業(yè)的參與方式既保障了荷蘭政府對資源的所有和收益，也分擔(dān)了企業(yè)的風(fēng)險，同時還建立了政府和企業(yè)溝通的橋梁和平臺。
——響應(yīng)歐洲能源市場化的要求，推進(jìn)管網(wǎng)的獨立和公開準(zhǔn)入
自上世紀(jì)90年代開始，歐盟致力于推動統(tǒng)一能源市場建設(shè)，對各成員國陸續(xù)提出了一系列天然氣管理體制和政策的指令，其中有三項最為重要。
1998年，歐盟動員令發(fā)布，要求各成員國在輸配氣和存儲領(lǐng)域必須承擔(dān)維護市場公平競爭的義務(wù)，并在指令生效起的兩年內(nèi)完成本國法律、法規(guī)的修訂。2003年，新的天然氣指令進(jìn)一步要求各成員國按照統(tǒng)一市場的規(guī)定調(diào)整各自相關(guān)法令，在2004年7月之前向非居民用戶開放天然氣市場；天然氣企業(yè)完成輸配氣、存儲與銷售業(yè)務(wù)的法律分離，于2007年7月之前全面開放天然氣市場，實現(xiàn)任何消費者可自由選擇供氣商的目標(biāo)。2008年的指令則為應(yīng)對能源安全和氣候變化挑戰(zhàn)，提出了“3個20%”的發(fā)展目標(biāo)。
為此，荷蘭天然氣政策改革的重點之一就是推進(jìn)天然氣市場化進(jìn)程，主要包括：
1.管網(wǎng)獨立政策。由于天然氣運輸?shù)闹鞲晒芫W(wǎng)和地方配氣管網(wǎng)具有極強的規(guī)模經(jīng)濟性和范圍經(jīng)濟性，該技術(shù)經(jīng)濟特征決定了輸配環(huán)節(jié)較為適合壟斷經(jīng)營，并需要政府監(jiān)管，而其它環(huán)節(jié)則具有較強的市場競爭性，可以較快放開市場準(zhǔn)入。在荷蘭天然氣產(chǎn)業(yè)市場化過程中，政府很快意識到管網(wǎng)獨立和公開準(zhǔn)入是促進(jìn)市場競爭的關(guān)鍵因素，于是將Gasunie管網(wǎng)公司和地區(qū)配氣公司獨立出來，并由消費者和競爭管理局對其定價進(jìn)行基于績效的監(jiān)管。
2.公開準(zhǔn)入機制。荷蘭在管網(wǎng)運輸環(huán)節(jié)引入公開準(zhǔn)入機制，即：允許任何企業(yè)和個人利用管網(wǎng)公司的運輸能力和相關(guān)服務(wù)依照公平合理的價格輸送天然氣。該機制的實施避免了交叉補貼的歧視性競爭，為實現(xiàn)天然氣用戶對供氣商的自由選擇奠定了堅實的基礎(chǔ)。
3.基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)要求。互聯(lián)互通的管網(wǎng)和富余的管輸能力是實施公開準(zhǔn)入機制的前提條件。足夠的儲存能力和液化天然氣接受能力也是供應(yīng)安全的保證。因此，荷蘭政府規(guī)定管網(wǎng)運營商和其他基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)商負(fù)有建設(shè)能夠滿足最大預(yù)期需求服務(wù)能力的法律責(zé)任。
4.分階段實現(xiàn)用戶的自由選擇。建立開放、競爭市場的最終目標(biāo)是允許所有的天然氣用戶都有權(quán)利自主選擇供氣商。同其它發(fā)達(dá)國家一樣，荷蘭放開對天然氣用戶選擇權(quán)的限制也是一個漸進(jìn)的過程，根據(jù)年消費量，首先從大用戶開始，包括燃?xì)怆姀S、大型工業(yè)用戶等，然后逐步降低年消費量的規(guī)模要求，最終實現(xiàn)全部用戶的自由選擇。
——采取“小區(qū)塊政策”鼓勵邊緣和難動用儲量的勘探開發(fā)
為鼓勵小區(qū)塊和海上區(qū)塊的油氣勘探開發(fā)，以延長格羅寧根氣田的壽命，應(yīng)對石油危機，荷蘭政府1973年制定了“小區(qū)塊政策”，該政策也隨著油氣供需形勢的變化逐步調(diào)整完善，核心是保障荷蘭的天然氣供應(yīng)安全。在實施初期，政府規(guī)定：針對小油氣田產(chǎn)量不穩(wěn)定的特點，格羅寧根氣田要根據(jù)小油氣田的生產(chǎn)量實行彈性生產(chǎn)，以維護小油氣田的利益；管網(wǎng)公司Gasunie也要給予其入網(wǎng)的優(yōu)先權(quán)，保證生產(chǎn)者可以不用等待就能夠隨時賣出天然氣；對開發(fā)成本較低的格羅寧根氣田則征收專門的稅收。這些措施都有效地帶動了小油氣田的勘探開發(fā)。
此外，上世紀(jì)80、90年代，荷蘭政府又相繼調(diào)整了海上區(qū)塊的財稅優(yōu)惠政策，同時以TTF價格為標(biāo)桿，規(guī)定所有小油氣田生產(chǎn)的天然氣可以由GasTerra公司收購。
通過該政策的實施，荷蘭小油氣田的天然氣產(chǎn)量大幅增加,自上世紀(jì)90年代以來，其甚至一度超過了格羅寧根氣田的產(chǎn)氣量。
荷蘭經(jīng)驗對我國天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的啟示
——天然氣市場化改革應(yīng)以完善法律法規(guī)為前提，并建立政監(jiān)分離的政府管理體制
荷蘭之所以能夠成功推進(jìn)天然氣市場化改革和有效實施相關(guān)政策，主要是在一個較成熟的法治環(huán)境中通過專門立法為改革建立了法律基礎(chǔ)。目前我國除了總體法治環(huán)境有待改善外，天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展還面臨立法不健全、層級較低并且有很多空白，某些法律法規(guī)規(guī)定已經(jīng)過時及存在相互抵觸條款等問題。
未來我國天然氣立法宗旨，應(yīng)以資源的國家所有權(quán)為基石，以維護國家能源安全為核心，以政府有效監(jiān)管下的市場機制主導(dǎo)資源配置為原則，同時必須注重兼顧環(huán)境保護、資源節(jié)約和人民生命安全及財產(chǎn)保護。應(yīng)盡快修訂《礦產(chǎn)資源法》，制定《能源法》、《石油天然氣法》等法律和《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》等部門規(guī)章，并根據(jù)《環(huán)境保護法》等制定油氣產(chǎn)業(yè)具體的環(huán)境保護和環(huán)境管理辦法等，盡快完善我國油氣監(jiān)管的法律法規(guī)體系。
荷蘭經(jīng)驗也顯示，高級別、政監(jiān)分離的獨立監(jiān)管模式對天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展較為理想，這既避免政治對于日常監(jiān)管職能和執(zhí)行活動的不恰當(dāng)干預(yù)，又可確保監(jiān)管由高水平、專業(yè)化的專家來實施，以保證穩(wěn)定和可預(yù)期的監(jiān)管環(huán)境。
目前我國涉及天然氣產(chǎn)業(yè)的管理部門多達(dá)十個以上，條塊分割嚴(yán)重，在實際管理中天然氣的特殊性又沒能得到體現(xiàn)。應(yīng)考慮組建高級別、統(tǒng)一、高效的油氣管理機構(gòu)，使分散在各部門的油氣管理職能相對集中，同時新的油氣管理機構(gòu)必須清晰界定政府和市場的邊界，切實轉(zhuǎn)變政府職能。此外，還應(yīng)按照政監(jiān)分離的原則，組建專業(yè)化、獨立的油氣監(jiān)管機構(gòu)，負(fù)責(zé)監(jiān)督相關(guān)政策的實施。
——國有企業(yè)可以在天然氣領(lǐng)域發(fā)揮重要作用，關(guān)鍵是加強管理、提高效率
改革前的荷蘭呈現(xiàn)國有油氣企業(yè)一統(tǒng)天下的局面，這一點與我國非常相像。雖然按照歐盟建立統(tǒng)一能源市場的要求推進(jìn)改革，但荷蘭卻因路徑依賴，選擇了一套獨特的發(fā)展模式，即在產(chǎn)業(yè)的上中下游都保留了若干重量級的國有控股企業(yè)，并且通過EBN這一特殊的完全國有公司廣泛介入天然氣市場的運作以保障天然氣產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，取得了良好的成效。
荷蘭的經(jīng)驗表明，只要保證政府科學(xué)監(jiān)管、企業(yè)管理規(guī)范和市場公平競爭，油氣領(lǐng)域的國有企業(yè)并不必然就意味著壟斷和低效率，不但可以不斷改善經(jīng)營績效，而且還可有效帶動社會資本的進(jìn)入。我國從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的發(fā)展背景，天然氣資源的戰(zhàn)略地位，以及天然氣勘探開發(fā)、管輸?shù)母唢L(fēng)險、投資回報期長的特點，都決定了為保證天然氣供應(yīng)安全，目前由國有企業(yè)主要參與和投資是必不可少的。同時，對于有自然壟斷性質(zhì)的管網(wǎng)環(huán)節(jié)，無論是設(shè)立獨立的國有企業(yè)進(jìn)行經(jīng)營，還是在保持原有產(chǎn)權(quán)歸屬情況下獨立核算，都應(yīng)該加強對其經(jīng)營行為的監(jiān)管，確保公開接入，促進(jìn)其它環(huán)節(jié)的競爭。
同時，要全面深化國有油氣企業(yè)改革，將其打造成為合格的市場主體，主要包括：全面完善國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制和運行機制，實現(xiàn)政府的社會經(jīng)濟管理職能與所有者資產(chǎn)管理職能分開、政府的國有資產(chǎn)管理職能與國有資產(chǎn)經(jīng)營職能分開，從而實現(xiàn)政資分開、政企分開；建立高效運營機制和治理結(jié)構(gòu)，促使國有企業(yè)經(jīng)理人真正按照市場機制來管理、運營國有企業(yè)，提高資源配置效率。
——管網(wǎng)應(yīng)適度超前發(fā)展，并推進(jìn)管網(wǎng)獨立和公開準(zhǔn)入機制
荷蘭通過一系列法令實現(xiàn)了天然氣輸配管網(wǎng)的獨立和公開準(zhǔn)入以及解除管網(wǎng)公司運輸和銷售業(yè)務(wù)的捆綁，從而在很大程度上達(dá)到了剝離自然壟斷環(huán)節(jié)的初衷，為監(jiān)管創(chuàng)造了有利的外部環(huán)境，減小了監(jiān)管機構(gòu)與管網(wǎng)公司信息不對稱的程度。生產(chǎn)和輸配的有效分離以及輸配的公開準(zhǔn)入改革極大激發(fā)了市場的活力，保障了公平有效的競爭。
此外，荷蘭是在天然氣產(chǎn)業(yè)已經(jīng)快速發(fā)展幾十年的基礎(chǔ)上推動的改革，良好的基礎(chǔ)設(shè)施使各項改革措施較易開展，效果也非常明顯。而目前由于我國管網(wǎng)建設(shè)薄弱、欠賬較多，還不能完全適應(yīng)天然氣市場化運作的要求。因此，我國的主要矛盾是如何解決發(fā)展問題，管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)適當(dāng)超前發(fā)展，并保障投資回報，以確保其長期的正常、健康發(fā)展；近中期可以用適當(dāng)?shù)姆绞綄⑻烊粴夤芫W(wǎng)與其他環(huán)節(jié)進(jìn)行管理和財務(wù)核算的有效分離，以防止入網(wǎng)歧視和交叉補貼；對多元投資主體的城市配氣管網(wǎng)，要加強接入條款、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)價格等方面的監(jiān)管。
——完善準(zhǔn)入制度，推進(jìn)小型油氣田和難動用儲量的勘探開發(fā)
“小區(qū)塊”政策的實施有效保障了荷蘭天然氣的供應(yīng)安全，我國應(yīng)當(dāng)借鑒其經(jīng)驗，結(jié)合自身的實際情況，鼓勵小型油氣區(qū)塊和難動用儲量的勘探開發(fā)。
1.逐步取消油氣礦業(yè)權(quán)主體的行政性限制，代之以科學(xué)的資質(zhì)管理，讓具備準(zhǔn)入條件的市場主體進(jìn)入油氣上游領(lǐng)域。應(yīng)盡快對依托中國石油、中國石化和延長油礦的近百家小石油企業(yè)進(jìn)行資質(zhì)認(rèn)定，允許獲得準(zhǔn)入條件的企業(yè)勘探開發(fā)國家指定的中小含油氣盆地，其礦業(yè)權(quán)可通過市場竟價有償取得。應(yīng)研究制定民營資本、中央和地方國有資本等以獨資、參股、合作、提供專業(yè)服務(wù)等方式參與投資勘探開發(fā)油氣資源的具體辦法(郭焦鋒、李維明，2013年)。
2.強化礦業(yè)權(quán)退出機制，對擁有礦業(yè)權(quán)但在規(guī)定期限內(nèi)達(dá)不到投入或產(chǎn)出要求的，要強制退出。
3.加強油氣礦業(yè)權(quán)流轉(zhuǎn)市場管理，防止過度炒作礦業(yè)權(quán)，應(yīng)制定必要的規(guī)章和流程，如應(yīng)滿足一定期限和達(dá)到一定投資量后才能流轉(zhuǎn)，進(jìn)一步加強對有形、無形市場交易載體的監(jiān)管，規(guī)范交易秩序。
4.探索建立區(qū)分礦業(yè)權(quán)制度，并對縱向相鄰關(guān)系進(jìn)行全面規(guī)定，包括增加地役權(quán)制度以及相鄰提供便利制度和相鄰安全防險制度。
(作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心“中國氣體清潔能源發(fā)展前景與政策展望”課題組)
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