伴隨著天然氣消費快速增長，我國調峰儲氣設施建設相對滯后，冬季調峰能力不足，以及法規(guī)體系不完善，導致一系列的問題出現(xiàn)。美國在天然氣市場發(fā)展過程中也曾遇到與中國類似的問題，經(jīng)過多年的經(jīng)營和不斷完善，現(xiàn)已形成了較為成熟的調峰儲備體系和健全的管理運營機制。目前，美國調峰儲氣庫的有效工作氣量已達到全年總用氣量的15%以上，確保了該國天然氣供應的安全性、可靠性和連續(xù)性。借鑒美國的做法，未來中國的調峰儲備管理體制建設可分三步走，最終實現(xiàn)責任明確、收費合理、監(jiān)管到位的市場化體制；相應的調峰儲備庫運營機制也可分三步走，最終實現(xiàn)收費明晰、公開透明、充分競爭的運營機制。
我國供氣安全保障存短板
中國天然氣市場正處于快速發(fā)展期，到2020年天然氣占一次能源消費的比重力爭提高到10%，屆時天然氣消費量將達到3000億立方米，2030年消費量將進一步提高到6000億立方米。然而，中國天然氣產業(yè)發(fā)展與歐美等國家相比尚不成熟，伴隨著天然氣消費快速增長，中國供氣安全保障問題越來越嚴峻。
一方面多種因素疊加，加劇了中國天然氣上下游之間的調峰矛盾。例如我國上游均勻供氣與下游波動用氣不匹配；資源稟賦不足，主要產地與重點市場分離；調峰儲備建設滯后，供氣保障能力不足；國家法律法規(guī)不健全，上下游調峰責任不明確等。另一方面隨著全國“煤改氣”的實施，天然氣需求峰谷差不斷拉大。2015年中國地下儲氣庫調峰能力為55億立方米，僅占全年總消費量的2.8%，與世界10%的平均水平相距甚遠。
此外，我國天然氣管網(wǎng)架構仍不完善，安全風險系數(shù)高。目前國內外突發(fā)事件頻發(fā)，若因自然災害或人為破壞導致任何一條跨國或跨境長輸管道供氣中斷，僅靠現(xiàn)有調峰儲氣設施能力遠遠不夠，將會造成大范圍、長時間的供氣中斷，負面影響難以承受。例如，2015年12月廣東深圳泥石流沖斷西氣東輸向香港供氣管道，導致香港青山電廠供氣中斷達1個月之久。
美儲氣調峰體系先進經(jīng)驗
美國在天然氣市場發(fā)展過程中也曾遇到與中國類似的問題，經(jīng)過多年的經(jīng)營和不斷完善，現(xiàn)已形成了較為成熟的調峰儲備體系和健全的管理運營機制。
美國自1916年首次在紐約利用枯竭氣田ZOAR建成第一座儲氣庫以來，到2015年已建成地下儲氣庫413座。其中，枯竭油氣藏型、含水層型和鹽穴型儲氣庫數(shù)量分別為328座、46座、39座，總儲氣能力達2613億立方米；工作氣量為1357億立方米，占2015年美國天然氣消費量7780億立方米的17.4%，相當于64天的日均消費量。
截至2015年底，美國擁有LNG接收站8座，接收能力超過1600萬噸/年。隨著美國頁巖氣革命的成功，其國內天然氣產量大幅增長，天然氣對外依存度逐年下降。2015年，美國LNG接收站僅進口185萬噸，折合天然氣25.9億立方米，主要用于配合地下儲氣庫進行日調峰。
利用油氣田富余產能調峰是另一種重要的調峰手段。2015年，美國天然氣總產量達到7662億立方米。得益于其完備的地下調峰儲氣庫設施，天然氣富余產能得以吸納，基本保證了上游氣田全年穩(wěn)定生產，無需參與下游市場調峰。
上世紀80年代美國天然氣產業(yè)放開管制之前，儲氣庫作為輸配氣管網(wǎng)的一個功能性組成部分，與管道系統(tǒng)形成一個相互關聯(lián)的整體，用以優(yōu)化管網(wǎng)系統(tǒng)運行，提高供氣的可靠性與安全性。儲氣庫的所有權和經(jīng)營權隸屬天然氣管道公司和城市燃氣公司。
到了80年代后期，美國天然氣市場供應有余，競爭趨于激烈。1992年，聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會（FERC）頒布636號法令，要求除維持管道系統(tǒng)正常運營和平衡負荷而預留的氣量外，儲氣庫富余的工作氣量必須向第三方開放?，F(xiàn)階段，美國的儲氣庫運營公司大致可分為4類，即州際管道公司、州內管道公司、城市燃氣公司和120家獨立的儲氣庫運營商。
儲氣庫運營公司的類型決定了儲氣庫儲氣能力的利用方式。長輸管道公司很大程度上依靠儲氣庫來平衡長輸管道負荷，加強管道系統(tǒng)的供氣能力。聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會允許州際管道公司預留一部分儲氣能力用于管道調峰，以保證安全平穩(wěn)供氣。城市燃氣公司在儲氣環(huán)節(jié)的管制被解除后，儲氣庫如何運營更多受到市場的驅動。一些城市燃氣公司逐步意識到，通過合理運營儲氣庫可以獲得更多的經(jīng)濟效益，在滿足終端用戶供氣之余，還可以將剩余儲氣能力出租給第三方獲利。監(jiān)管方面，美國地下儲氣庫的管理分為聯(lián)邦政府管理和地方政府管理兩個層次。其中，聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會主要負責管理州際管道公司的儲氣庫以及提供跨州服務的州內管道公司、城市燃氣公司和獨立的儲氣庫運營商；地方政府則負責管理提供州內儲氣服務的儲氣庫。政府在地下儲氣庫建設過程中重點關注經(jīng)濟評價、環(huán)境保護、市場需求等問題；同時嚴格控制地下儲氣庫費率，確保儲氣庫建設投資方擁有一定的盈利空間。
美國經(jīng)驗的啟示
美國成熟的調峰儲備體系和健全的管理運營機制，對中國調峰儲備體系建設具有十分重要的借鑒意義。
構建相關配套法規(guī)體系
為了確保儲氣庫建設規(guī)范，美國政府部門在儲氣庫建設之初就十分注重與之相關的經(jīng)濟評價、能源利用、安全環(huán)保等方面法律法規(guī)體系的建設，例如美國建立了《天然氣法》《能源政策法》《清潔空氣法案》等。同時嚴格控制儲氣費率，這既激勵了各類資本投入儲氣調峰設施建設，又防止行業(yè)壟斷，促進了市場競爭，降低終端用戶用氣價格。
相比之下，中國關于天然氣調峰儲備的相關法令缺位，應根據(jù)中國天然氣未來發(fā)展要求，加快天然氣儲備相關立法。參考國外相關法律，中國天然氣調峰儲備法應包括以下內容：明確天然氣儲備主體、儲備目標；規(guī)定天然氣調峰儲備體系實施步驟，儲備的組織和管理機構；規(guī)定天然氣調峰和儲備具體管理辦法；規(guī)定沒有達到儲備義務或虛報儲備量的懲罰措施；明確國家對天然氣儲備的鼓勵和支持政策，包括調峰儲備設施建設的財政支持、優(yōu)惠貸款和稅收減免政策；規(guī)定天然氣供應緊張情況下天然氣儲備的管理辦法，包括天然氣儲備的監(jiān)管措施及天然氣儲備的動用和銷售方式。
因地制宜提升調峰能力
美國早在1916年就建成全國第一座儲氣庫，至2015年已建成儲氣庫418座，形成有效工作氣量1357億立方米。同樣在經(jīng)濟發(fā)達的法國，截至2015年已建成儲氣庫8座，形成有效工作氣量121億立方米。中國雖然已建成儲氣庫18座，但單個規(guī)模普遍偏小，形成總的有效工作氣量僅55億立方米。隨著天然氣市場的進一步發(fā)展，建設具有削峰填谷功能的地下儲氣庫已經(jīng)刻不容緩。美國地下儲氣庫以枯竭油氣藏型為主，中國應根據(jù)自身資源條件和地質特點，因地制宜建設相應類型的儲氣庫。
建立中國儲氣庫運營管理模式
美國天然氣行業(yè)完全市場化，調峰儲備設施的所有權和經(jīng)營權由儲氣設施投資建設方掌握，但使用權必須向第三方開放。因此儲氣設施投資建設方不一定對庫內所儲存的天然氣擁有所有權，實際上該部分氣量大多為托運人、地方配氣公司或者終端用戶所有。
美國天然氣行業(yè)發(fā)展已相當成熟，但無論采取哪種運營模式，調峰儲氣設施均已成為天然氣產業(yè)鏈上獨立運營的贏利主體，服從市場調節(jié)。同時，運營商是擁有專業(yè)知識的服務團隊，管理運營操作規(guī)范，能夠有效地貫徹儲氣庫經(jīng)營理念，可最大限度地提高使用效率，實現(xiàn)效益最大化。目前中國建設、管理和運營儲氣庫仍以中國石油和中國石化為主。隨著國務院《關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》的頒布，港華燃氣等城市燃氣分銷商積極參與地下儲氣庫等調峰設施建設，其中港華金壇鹽穴儲氣庫已于2014年11月開工建設。為保證天然氣行業(yè)平穩(wěn)、快速、可持續(xù)發(fā)展，在未來實現(xiàn)天然氣行業(yè)完全市場化的條件下，我國也可以考慮像美國一樣成立獨立的儲氣庫運營企業(yè)，建立適合中國天然氣行業(yè)發(fā)展特點的綜合運營管理模式。
兩個“三步走”建議
市場化運作框架體系可按“三步走”
未來中國的天然氣調峰儲備管理體制應采取政府統(tǒng)籌協(xié)調，企業(yè)自主經(jīng)營，實現(xiàn)市場化運作的多層次框架體系。在調峰儲備庫建設方面，國家發(fā)改委和國家能源局應根據(jù)因地制宜、安全環(huán)保、節(jié)約用地和經(jīng)濟合理的原則，提供政府的相關支持。應結合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃，在《關于加快推進儲氣設施建設的指導意見》《天然氣基礎設施建設與運營管理辦法》的基礎上，組織三大石油公司、省網(wǎng)公司、地方燃氣公司等相關單位，統(tǒng)一編制《全國天然氣調峰儲氣設施發(fā)展規(guī)劃》，劃定調峰儲備庫功能與相應工作氣量，規(guī)定上、中、下游各級天然氣銷售企業(yè)調峰責任，明確調峰指導氣價。銷售企業(yè)根據(jù)政府要求建立相應的調峰儲備設施，并完全按照市場化運作。
在具體執(zhí)行過程中，可按三步走最終實現(xiàn)責任明確、收費合理、監(jiān)管到位的市場化體制。第一步：管理體制延續(xù)當前模式，但在一體化公司內部對天然氣產業(yè)鏈各環(huán)節(jié)實行計費劃分，以公開、透明的價格收取天然氣商品費、運輸費、儲氣調峰費和其他費用。國家出臺鼓勵政策，采取給予財政補貼、實施稅收減免等措施，激勵企業(yè)投資建設調峰儲備庫。第二步：一體化公司逐步將儲氣業(yè)務和其他業(yè)務分離，成立調峰儲備庫分公司，實現(xiàn)獨立商業(yè)運營，獨立收費。調峰儲備庫分公司對儲備庫擁有經(jīng)營權和使用權，但所有權仍然歸屬母公司。第三步：國家推行協(xié)商性或強制性第三方準入機制，調峰儲備庫的使用權進一步向全社會開放。在國內天然氣調峰儲備設施建設成熟，能夠完全滿足國內調峰需求時，政府出臺相關政策，鼓勵或強制推行第三方公平、無歧視準入，最終實現(xiàn)完全市場化。
運營機制也可按三步走
未來中國調峰儲備庫的運營機制，可按照管理體制改革步驟也分三步走，最終實現(xiàn)收費明晰、公開透明、公平競爭的運營機制。第一步：延續(xù)當前運營機制，進一步完善定價模式，天然氣調峰儲氣費按市場化原則，實現(xiàn)公開、透明收取。第二步：在調峰儲氣業(yè)務經(jīng)營權拆分、實現(xiàn)獨立商業(yè)運營的第二階段，當需要調用調峰儲備時，上游銷售公司需要協(xié)調調峰儲備庫分公司，調峰儲備庫分公司對調峰氣量進行平衡后，直接調配給各地區(qū)銷售公司，滿足下游用戶需求。第三步：在儲備庫的使用權進一步向全社會開放的第三階段，當需要調用調峰儲備時，上游銷售公司需要協(xié)調調峰儲備庫分公司或獨立的調峰儲備庫運營商，調峰儲備庫運營商對調峰氣量進行平衡后劃撥調峰資源；或者各地區(qū)銷售公司直接向調峰儲備庫分公司或獨立運營商提交調峰申請，資源平衡后直接劃撥給地區(qū)銷售公司，滿足下游用戶需求。
下一步工作的建議
國家出臺政策鼓勵天然氣發(fā)展，提高用戶在非采暖季用氣積極性展望短中期的未來，中國天然氣資源供應充裕，但市場發(fā)展放緩，特別是在4—9月非采暖季需求增長動力不足。建議國家以環(huán)保政策嚴格實施為抓手，促進天然氣在工業(yè)燃料、發(fā)電等領域的燃煤替代；推進區(qū)域輸配氣管道改革，建立用戶自主選擇資源和供氣路徑的機制；加強輸配價格監(jiān)管執(zhí)行力度，提高對天然氣能源替代升級的財稅支持力度。
當前，政企劃分不清、調峰責任不明、成本回收不暢等問題嚴重制約了企業(yè)建設調峰儲備設施的積極性。建議盡快劃清政府與企業(yè)職責，調峰儲備庫交由企業(yè)根據(jù)市場需求自行建設運營，國家戰(zhàn)略儲備庫則由政府部門負責建設與管理；建立完善的天然氣儲備、基礎建設與監(jiān)管法規(guī)體系；明確天然氣調峰指導氣價，并盡快落實調峰氣價的實施，支撐儲氣庫正常運行；建立戰(zhàn)略儲備氣田和戰(zhàn)略儲氣庫建設專項保障基金。
發(fā)展調峰電廠平抑季節(jié)峰谷差，減少調峰儲備庫建設規(guī)模積極發(fā)展調峰電廠，可有效平穩(wěn)冬夏季用氣，抑制季節(jié)波動。美國燃氣電廠多為調峰電廠，用氣比例超過38%，有效地平抑了全年用氣波動，用氣峰谷差從2.3倍壓減至1.7倍。在中國當前調峰設施仍然不足的條件下，建議未來積極發(fā)展調峰電廠，此舉不但對上游氣田生產、中游管網(wǎng)運行、下游用戶天然氣保供具有積極作用，而且通過增強用電保供能力，可提高可再生能源發(fā)電的利用水平，減少棄風、棄光，有助于氣、電、可再生能源共贏發(fā)展。
陜公網(wǎng)安備 61019102000282號 能源監(jiān)管熱線：12398
