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摘要：天然氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放和依法監(jiān)管是絕大多數(shù)市場化比較成熟國家的一致選擇。中國的天然氣管網(wǎng)改革才剛剛起步，特別是在省級(jí)管網(wǎng)設(shè)施的監(jiān)管方面，面臨諸多現(xiàn)實(shí)問題。為此，以陜西省為例，剖析了我國當(dāng)前省級(jí)天然氣管網(wǎng)公平開放面臨的主要問題：①省管網(wǎng)公司采取統(tǒng)購統(tǒng)銷模式，不適應(yīng)公平開放制度管輸業(yè)務(wù)獨(dú)立的客觀要求；②省內(nèi)管輸價(jià)格管理辦法和成本監(jiān)審辦法待建立，管輸價(jià)格合理性亟待監(jiān)審；③儲(chǔ)氣調(diào)峰和兩部制管輸定價(jià)缺位，不適應(yīng)公平開放定價(jià)規(guī)則；④居民和非居民用氣實(shí)行“雙軌”制，不利于市場健康快速發(fā)展；⑤儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施建設(shè)滯后，影響供氣穩(wěn)定性和開放準(zhǔn)入；⑥管網(wǎng)開放更具操作性的規(guī)章制度準(zhǔn)則有待于完善。由此建議近期的監(jiān)管工作重點(diǎn)應(yīng)從以下5個(gè)方面入手：①督促省內(nèi)管輸企業(yè)扎實(shí)履行信息公開義務(wù)；②監(jiān)管管網(wǎng)設(shè)施信息和運(yùn)營信息公開的及時(shí)全面真實(shí)有效；③推動(dòng)省內(nèi)管輸價(jià)格管理辦法和成本監(jiān)審辦法盡早出臺(tái)；④推動(dòng)省內(nèi)管網(wǎng)公司管輸與銷售、管輸與下游業(yè)務(wù)分離；⑤推動(dòng)大用戶直供，改變省網(wǎng)公司統(tǒng)購統(tǒng)銷模式。
2014 年2月，中華人民共和國國家能源局（以下簡稱國家能源局）印發(fā)《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》，拉開了我國天然氣管網(wǎng)設(shè)施進(jìn)入公平開放時(shí)代的序幕。同期，中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會(huì)（以下簡稱國家發(fā)改委）還印發(fā)了《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營管理辦法》，從天然氣基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃和建設(shè)、運(yùn)營和服務(wù)、運(yùn)行調(diào)節(jié)和應(yīng)急保障、法律責(zé)任等4個(gè)方面，明確了政府主管部門、基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營企業(yè)和天然氣銷售企業(yè)的責(zé)任、義務(wù)和權(quán)利。這可以被視為我國在天然氣基礎(chǔ)設(shè)施公平開放方面立法的第一步。2016年下半年以來，國家發(fā)改委、國家能源局從深化管網(wǎng)公平開放入手，在管網(wǎng)信息公開、管輸定價(jià)、成本監(jiān)審、儲(chǔ)氣調(diào)峰價(jià)格機(jī)制等方面發(fā)布了多個(gè)重要通知或辦法，天然氣市場化改革步入了快車道。從近兩年開放的實(shí)踐看，我國天然氣管網(wǎng)改革取得了一些成績，但也暴露出不少問題。較之于國家干線管網(wǎng)的改革，省級(jí)管網(wǎng)設(shè)施公平開放則面臨更多的現(xiàn)實(shí)問題。為此，筆者以管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)比較發(fā)達(dá)的陜西省為例，對(duì)現(xiàn)階段我國省級(jí)天然氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放存在的主要問題進(jìn)行了深入剖析，以期對(duì)下一步的監(jiān)管工作提供參考。
1 省級(jí)天然氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放面臨的主要問題
1.1 統(tǒng)購統(tǒng)銷模式不適應(yīng)管輸業(yè)務(wù)獨(dú)立的客觀要求
當(dāng)前，我國仍有部分省份的天然氣供應(yīng)采取統(tǒng)購統(tǒng)銷模式，其中陜西省是最早設(shè)立省級(jí)天然氣管網(wǎng)公司的省份，也是統(tǒng)購統(tǒng)銷模式的典型代表。陜西省天然氣股份有限公司（以下簡稱省天然氣公司）獨(dú)家負(fù)責(zé)全省天然氣長輸管網(wǎng)的規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營管理，從上游供氣商處采購天然氣，加上省網(wǎng)管輸費(fèi)后，向下游城市燃?xì)馄髽I(yè)分銷。城市燃?xì)馄髽I(yè)或大用戶一般不允許與上游供氣商直接簽訂購氣合同，也不允許在輸氣干線上直接開口接氣，只能從省管網(wǎng)下載、與省天然氣公司簽訂購售氣合同協(xié)議。
隨著國家管網(wǎng)公平開放政策的頒布，下游城市燃?xì)馄髽I(yè)和大用戶非常期待能夠就近從干線管道或從上游氣田直接接氣，由省管網(wǎng)公司代輸，具備條件的甚至提出自己修建支線管道。例如擁有西安市六城區(qū)特許經(jīng)營權(quán)的西安秦華天然氣有限公司提出，希望相關(guān)部門允許其自行投資修建西氣東輸二線至西安市約40 km的接氣支線管道，這樣既可以節(jié)約支付給省管網(wǎng)公司的高額管輸費(fèi)，又可以更好地保障供氣壓力和高峰期用氣需求（省級(jí)管網(wǎng)天然氣從長慶氣田經(jīng)約500km管道輸送到西安市，在高峰用氣時(shí)段，供氣壓力無法保障，造成城市配氣管網(wǎng)調(diào)峰能力不能有效發(fā)揮作用）。
作為上游資源供應(yīng)企業(yè)，延長石油也希望盡早實(shí)現(xiàn)直供直銷。例如，其下屬企業(yè)陜西延長中煤榆林能源化工有限公司（以下簡稱榆能化）為了保障用氣，自行投資建設(shè)了長慶氣田采氣廠靖邊末站—榆能化專供管道，但因陜西省實(shí)行統(tǒng)購統(tǒng)銷政策而長期閑置，工廠用氣必須通過省天然氣公司建設(shè)的33 km靖邊化工園專線供應(yīng)。事實(shí)上，榆能化用氣來自延長石油自己生產(chǎn)的天然氣，只是在統(tǒng)購統(tǒng)銷模式下需注入省天然氣公司的管網(wǎng)進(jìn)行統(tǒng)一配置，然后再供給榆能化。在這一過程中，榆能化需另外支付0.116元/m3 的管輸費(fèi)。此外，正常情況下延長石油外供氣量為330×104 m3/d，冬季保供期間可提高到385×104～420×104 m3/d，而榆能化對(duì)天然氣的需求量為275×104 m3/d，但冬季保供時(shí)省天然氣公司管網(wǎng)僅能提供172×104 m3/d，導(dǎo)致榆能化產(chǎn)品轉(zhuǎn)化率大幅下降，影響了企業(yè)的正常生產(chǎn)和效益。因此延長石油迫切希望能改變這一局面。
省級(jí)天然氣公司統(tǒng)購統(tǒng)銷模式意味著天然氣供應(yīng)多了一個(gè)中間環(huán)節(jié)，銷售價(jià)格也會(huì)隨之增高。2016年8 月，中石油供陜西省非居民用氣門站指導(dǎo)價(jià)為1.34元/m3，長慶油田實(shí)際供氣價(jià)格為1.206元/m3， 用氣最為集中的關(guān)中地區(qū)非居民用氣終端價(jià)格為2.46元/m3，終端價(jià)格與省門站價(jià)格之間有1.254元/m3 的價(jià)差。對(duì)比與陜西省相鄰的寧夏回族自治區(qū)，其沒有設(shè)立省級(jí)管網(wǎng)公司，由各燃?xì)馄髽I(yè)或大用戶自行建支線從干線管道直接接氣，全區(qū)大部分市縣已用上管道天然氣。2016年8月，中石油供寧夏非居民用氣門站價(jià)格為1.51元/m3，大部分地市非居民終端用氣價(jià)格為2.06元/m3，終端價(jià)與門站價(jià)的差僅為0.55元/m3。盡管陜西和寧夏區(qū)域特點(diǎn)、供氣條件存在差異，但不能否認(rèn)增加一個(gè)壟斷環(huán)節(jié)是造成終端價(jià)格較高的重要因素。在當(dāng)前國家大力推動(dòng)天然氣管網(wǎng)改革的形勢(shì)下，各級(jí)能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要克服阻力，促進(jìn)省網(wǎng)統(tǒng)購統(tǒng)銷模式改革，盡快適應(yīng)管網(wǎng)設(shè)施公平開放的客觀要求，允許有條件的大用戶從干線管道直接開口接氣，自行投資建設(shè)支線管道。
1.2 管輸價(jià)格管理辦法和成本監(jiān)審辦法有待出臺(tái)
天然氣管道運(yùn)輸包括干線管道、省級(jí)管網(wǎng)、市級(jí)管網(wǎng)及城市配氣管網(wǎng)等多個(gè)環(huán)節(jié)。長期以來，各環(huán)節(jié)管輸價(jià)格的合理性備受社會(huì)關(guān)注和質(zhì)疑，也是國家天然氣行業(yè)改革和監(jiān)管的重點(diǎn)。對(duì)于跨省干線管道管輸價(jià)格的制定和監(jiān)管，經(jīng)過多方多輪征求意見，國家發(fā)改委于2016年10月12日正式發(fā)布了《天然氣管輸價(jià)格管理辦法（試行》和《天然氣管道運(yùn)輸定價(jià)成本監(jiān)審辦法（試行）》（以下簡稱兩個(gè)試行《辦法》），自2017年1月1號(hào)起正式實(shí)施。兩個(gè)試行《辦法》在價(jià)格制定與調(diào)整、定調(diào)價(jià)程序、成本與價(jià)格信息公開、定價(jià)成本構(gòu)成與歸集、定價(jià)成本核定等方面都提出了統(tǒng)一性要求，大大提高了定價(jià)的科學(xué)性、合理性和透明度，使得未來干線管道管輸價(jià)格更加公平透明，監(jiān)審更加有章可循，為第三方準(zhǔn)入和市場化改革奠定了良好的基礎(chǔ)。以中石油、中石化、中海油為主的干線管道運(yùn)營企業(yè)，正在按照兩個(gè)試行辦法的要求制訂新的管輸價(jià)格方案，報(bào)送國務(wù)院主管部門批準(zhǔn)后實(shí)施。但是兩個(gè)試行《辦法》并未對(duì)省級(jí)管網(wǎng)的管輸費(fèi)定價(jià)提出強(qiáng)制性要求， 僅僅建議省級(jí)價(jià)格主管部門參照干線管網(wǎng)的定價(jià)辦法對(duì)省內(nèi)管道運(yùn)輸價(jià)格進(jìn)行管理，而各省的情況也不盡相同。因此，如何制定出能有效平衡各方利益、得到供輸用各方均認(rèn)可的省內(nèi)管網(wǎng)管輸費(fèi)定價(jià)與監(jiān)管辦法需要進(jìn)一步研究，更需要監(jiān)管部門的大量細(xì)致工作。
2016年8月31日，國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)地方天然氣輸配價(jià)格監(jiān)管降低企業(yè)用氣成本的通知》（以下簡稱《通知》），指出了地方天然氣輸配費(fèi)用價(jià)格過高導(dǎo)致用戶需求不振的頑疾。《通知》下發(fā)后，大部分省市自治區(qū)出臺(tái)了針對(duì)各自行政轄區(qū)的管輸費(fèi)價(jià)格調(diào)整辦法，小幅或微幅下調(diào)了省內(nèi)管輸費(fèi)或配氣價(jià)格。具體到陜西省，其門站價(jià)格、省網(wǎng)管輸價(jià)格和終端銷售價(jià)格目前均執(zhí)行政府定價(jià)。以2016年8月的價(jià)格為例，居民用氣省天然氣公司從上游中石油和延長石油采購價(jià)為1.0元/m3，非居民用氣長慶油田供應(yīng)價(jià)為1.206元/m3、延長石油為1.34元/m3。省天然氣公司統(tǒng)一買斷后，加上省級(jí)管網(wǎng)的管輸費(fèi)再向下游燃?xì)馄髽I(yè)銷售，管輸費(fèi)價(jià)格根據(jù)省價(jià)格主管部核定的按運(yùn)距遞增原則收取。其中，延安以北靠近氣源地的地區(qū)不分居民與非居民用氣，統(tǒng)一價(jià)格為0.29元/m3；關(guān)中地區(qū)居民用氣管輸費(fèi)為0.49元/m3，非居民用氣為0.441元/m3 ；陜南的商洛、漢中、安康等地居民用氣管輸費(fèi)分別為0.71元/m3、0.79元/m3、0.99元/m3，非居民用氣統(tǒng)一為0.67元/m3。省天然氣公司較高的管輸費(fèi)，引發(fā)下游城市燃?xì)馄髽I(yè)和用戶的強(qiáng)烈不滿。為落實(shí)《通知》的精神，2016 年10月陜西省發(fā)展和改革委員會(huì)印發(fā)了《關(guān)于做好我省天然氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放有關(guān)事項(xiàng)的通知》，規(guī)定自2016年10月20日起，省天然氣公司供全省城市燃?xì)夂椭惫┕I(yè)的非居民用氣管輸價(jià)格統(tǒng)一下調(diào)0.121元/m3，城市燃?xì)馄髽I(yè)供非居民用戶配氣價(jià)格降低幅度不低于5%（相當(dāng)于下調(diào)約0.04元/m3）。
在國家天然氣行業(yè)改革大潮和監(jiān)管日趨嚴(yán)格的趨勢(shì)下，省級(jí)管網(wǎng)的管輸價(jià)格調(diào)整已經(jīng)邁出了第一步。但是，由于省級(jí)管網(wǎng)建設(shè)運(yùn)營主體均系地方政府主導(dǎo)的企業(yè)，管輸價(jià)格制定和監(jiān)管如果沒有具體的辦法和細(xì)則，價(jià)格監(jiān)管往往會(huì)流于形式。目前，省級(jí)管網(wǎng)和城市燃?xì)馀渌凸芫W(wǎng)的管輸定價(jià)辦法、成本監(jiān)審辦法仍處于缺位狀態(tài)。結(jié)合各省實(shí)際，出臺(tái)省內(nèi)天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法和成本監(jiān)審辦法迫在眉睫。
1.3 儲(chǔ)氣調(diào)峰和兩部制管輸定價(jià)缺位
目前，國家對(duì)天然氣價(jià)格管制采取省門站基準(zhǔn)價(jià)模式，門站價(jià)包含了出廠價(jià)（進(jìn)口氣采購價(jià)）、管輸費(fèi)和儲(chǔ)氣費(fèi)。儲(chǔ)氣庫被視作管道的輔助設(shè)施，其投資、運(yùn)營成本都是與管道捆綁計(jì)算，相應(yīng)的儲(chǔ)轉(zhuǎn)費(fèi)也納入到管輸費(fèi)中統(tǒng)一測算，在天然氣價(jià)格體系中還沒有單獨(dú)設(shè)立“儲(chǔ)氣費(fèi)”這個(gè)科目。儲(chǔ)氣庫存儲(chǔ)的天然氣在高峰季節(jié)被視做普通天然氣進(jìn)入管網(wǎng)供給用戶，儲(chǔ)氣成本由全體用戶共同負(fù)擔(dān)，這對(duì)用氣平穩(wěn)均衡的用戶很不公平，費(fèi)用分?jǐn)偤懿缓侠?。隨著天然氣利用規(guī)模的擴(kuò)大，儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施在天然氣產(chǎn)業(yè)鏈中發(fā)揮日益重要的作用，儲(chǔ)氣環(huán)節(jié)沒有單獨(dú)定價(jià)已成為管網(wǎng)設(shè)施公開準(zhǔn)入的重大阻力，第三方公開準(zhǔn)入客觀上要求天然氣商品費(fèi)、管輸費(fèi)和儲(chǔ)氣費(fèi)分開定價(jià)。具體到陜西省，陜西燃?xì)饧瘓F(tuán)有限公司牽頭投資建設(shè)了楊凌LNG工廠，具備液化、儲(chǔ)備和氣化功能，其定位是解決陜西省高峰用氣和事故狀態(tài)的應(yīng)急供給。2015—2016年采暖季，其原料氣購進(jìn)價(jià)格執(zhí)行非居民氣價(jià)2.04元/m3，加上儲(chǔ)氣成本后約為2.8元/m3，而在調(diào)峰銷售時(shí)執(zhí)行城市居民用氣價(jià)格1.98元/m3，形成嚴(yán)重的價(jià)格倒掛，大大影響了企業(yè)的積極性和主動(dòng)性。2016年10月，國家發(fā)改委印發(fā)了《關(guān)于明確儲(chǔ)氣設(shè)施相關(guān)價(jià)格政策的通知》，儲(chǔ)氣設(shè)施單獨(dú)定價(jià)的信號(hào)已發(fā)出，接下來就是研究并盡快出臺(tái)儲(chǔ)氣調(diào)峰費(fèi)用實(shí)施細(xì)則。儲(chǔ)氣費(fèi)既要價(jià)格合理，又要在各類用戶之間合理分?jǐn)偝杀?，這并不是簡單的數(shù)學(xué)公式，尤其是涉及用氣極不均衡的居民采暖問題。
其次，在管網(wǎng)設(shè)施公開準(zhǔn)入的制度下，管輸費(fèi)收費(fèi)模式國際通行的做法是采取兩部制。具體為回收管道固定成本的“管道容量費(fèi)”按用戶的高峰期需求量來收取，用戶預(yù)定了管輸容量后，無論實(shí)際使用與否都應(yīng)按預(yù)定的容量支付這筆費(fèi)用；管道公司如不能按合同規(guī)定的時(shí)間和氣量向用戶輸氣，也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償?；厥展艿雷儎?dòng)成本的“管道使用費(fèi)”則按用戶實(shí)際輸送氣量收取，其費(fèi)率水平與天然氣管輸過程中的變動(dòng)成本和相關(guān)變動(dòng)費(fèi)用有關(guān)。這種“兩部制”收費(fèi)模式是管網(wǎng)公平開放的客觀要求， 也是當(dāng)前所有用戶均一定價(jià)模式急需改革的方向。
此外，從我國歷年實(shí)際供用氣情況來看，盡管資源供應(yīng)企業(yè)與下游用氣企業(yè)簽訂了供氣和管輸合同，但很少有用戶按合同約定氣量執(zhí)行，落實(shí)到月、日用氣量上差距更大，這也是多年來持續(xù)出現(xiàn)高峰期“氣荒”問題的重要原因之一。合同的嚴(yán)肅性如果得不到落實(shí)，相關(guān)輸氣、儲(chǔ)氣價(jià)格政策就不易落到實(shí)處，這需要各級(jí)政府主管部門、監(jiān)管部門和上中下游企業(yè)聯(lián)合，完善相關(guān)辦法細(xì)則，構(gòu)建起政府、上游供氣企業(yè)、中游管輸企業(yè)、省級(jí)管網(wǎng)公司、城市燃?xì)膺\(yùn)營企業(yè)和用戶共同承擔(dān)的儲(chǔ)氣調(diào)峰應(yīng)急供氣責(zé)任共同體，明確各自的職責(zé)和應(yīng)盡的責(zé)任。
1.4 居民和非居民用氣價(jià)格“雙軌”不利于市場發(fā)展
由于歷史沿襲等各方面的原因，目前全國范圍內(nèi)仍舊執(zhí)行居民用氣和非居民用氣“結(jié)構(gòu)氣價(jià)”。供氣成本最高的城市居民類用氣成為價(jià)格洼地，而供氣成本較低、具有一定調(diào)峰能力的大型工業(yè)、電廠用戶供氣價(jià)格則偏高。以陜西省為例，居民用氣的上游供氣基準(zhǔn)門站價(jià)為1.0元/m3，非居民用氣為1.34元/m3，兩者相差34%；傳遞到終端，居民用氣為1.98元/m3，非居民用氣為2.46元/m3。從國外經(jīng)驗(yàn)來看，供氣成本較高的民用氣價(jià)格都是最高的，一般是工業(yè)用戶的1.5倍到2倍，甚至更高，體現(xiàn)誰受益誰買單的市場經(jīng)濟(jì)原則。非居民用戶如工業(yè)、發(fā)電用戶對(duì)氣價(jià)較為敏感，如果過多背負(fù)民用氣的成本，在煤炭和石油價(jià)格較低的情況下，可能會(huì)轉(zhuǎn)向其他替代性能源，也會(huì)出現(xiàn)一些企業(yè)被淘汰或關(guān)停的局面。
在當(dāng)前定價(jià)模式下，各省還普遍出現(xiàn)了上游—中游、中游—下游結(jié)算的用氣結(jié)構(gòu)比例不一致的問題。即省天然氣公司與氣源供應(yīng)商按一定的居民用氣、非居民用氣比例從上游購入天然氣，然后按另一比例銷售給一級(jí)城市燃?xì)饨?jīng)銷商，一級(jí)城市燃?xì)饨?jīng)銷商又以第三個(gè)比例銷售給二級(jí)燃?xì)饨?jīng)銷商，每一級(jí)都試圖提高居民用氣比例以降低采購成本。如西安秦華天然氣有限公司從省天然氣公司接氣居民用氣價(jià)格為1.49元/m3、非居民用氣為1.781 元/m3（2016年8 月價(jià)格），供給下游2個(gè)經(jīng)銷企業(yè)則不區(qū)分用戶結(jié)構(gòu)，一律加收0.18元/m3。此外，盡管《國家發(fā)改委關(guān)于理順非居民用天然氣價(jià)格的通知》明確界定了居民用氣僅包括居民生活、學(xué)校教學(xué)和學(xué)生生活、養(yǎng)老福利機(jī)構(gòu)用氣，不包括集中供熱，但不少下游城市燃?xì)馄髽I(yè)仍將部分采暖供熱用氣列入居民用氣范圍考慮，借此向上游爭取較低的購氣成本，從而出現(xiàn)居民用氣比例明顯偏高現(xiàn)象，進(jìn)一步加劇氣源、管輸、配氣各方利益糾葛，矛盾重重。
1.5 儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施建設(shè)滯后
根據(jù)《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營管理辦法》，天然氣銷售企業(yè)承擔(dān)季節(jié)性調(diào)峰責(zé)任，城市燃?xì)膺\(yùn)營企業(yè)承擔(dān)小時(shí)調(diào)峰供氣責(zé)任，日調(diào)峰供氣責(zé)任由銷售企業(yè)和城市燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)協(xié)商解決。而GB 50028—2006《城市燃?xì)庠O(shè)計(jì)規(guī)范》規(guī)定，采用天然氣作為氣源時(shí)，城鎮(zhèn)燃?xì)庵鹪隆⒅鹑沼脷獠痪鶆蛐缘钠胶?，?yīng)由氣源方統(tǒng)籌調(diào)度解決。由此可見，上述文件和規(guī)定對(duì)上中下游調(diào)峰責(zé)任劃分還不夠明晰，尤其是對(duì)作為總買總賣方的省級(jí)管網(wǎng)公司應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任沒有界定。這在一定程度上導(dǎo)致上中下游企業(yè)互相推諉，儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施建設(shè)遠(yuǎn)跟不上消費(fèi)量的增長，用氣高峰期長期性出現(xiàn)“氣荒”。當(dāng)然，目前國內(nèi)還沒有推行峰谷氣價(jià)，高峰低谷時(shí)段天然氣價(jià)格一致，而儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施投資大、冬季LNG 等資源采購價(jià)格高等因素的存在，也使得上下游企業(yè)建設(shè)儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施的積極性和動(dòng)力不足。
陜西省在國家加大環(huán)境治理力度、大規(guī)模推行燃煤鍋爐改天然氣的大背景下，大中城市采暖用氣快速攀升，大比例峰谷差帶來了非常大的季節(jié)性調(diào)峰壓力。例如2015年，陜西省夏季平均用氣量為600×104m3/d，冬季高峰期則達(dá)到1106×104 m3/d（未含工業(yè)用戶中斷供氣部分），峰谷比達(dá)到1.8；2016年1月，陜西省平均用氣量為2750×104 m3/d，而7月份平均用氣量為830×104m3/d，峰谷比高達(dá)3.3。長期以來，陜西省的季節(jié)和日調(diào)峰問題全部由干線管道和上游長慶氣田解決，省管網(wǎng)公司缺乏調(diào)峰設(shè)施。而氣田冬夏季產(chǎn)量波動(dòng)過大可能會(huì)造成地層能量的非正常消耗，縮短穩(wěn)產(chǎn)期，造成儲(chǔ)量損失、降低采收率，從而影響氣田整體開發(fā)效果。通過干線管道調(diào)峰更是直接加大了管道的投資、降低了生產(chǎn)負(fù)荷，從而直接影響管道企業(yè)的效益。“陜發(fā)改油氣[2016]1126 號(hào)文”明確提出各市縣要盡快建立燃?xì)鈶?yīng)急儲(chǔ)備制度，健全儲(chǔ)氣應(yīng)急保障設(shè)施，并提出天然氣銷售企業(yè)到2020 年擁有不低于其年合同銷售量 10% 的儲(chǔ)氣量。
1.6 管網(wǎng)開放更具操作性的規(guī)章制度準(zhǔn)則有待于建立和完善
《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法（試行）》從國家層面給出了管網(wǎng)設(shè)施公開準(zhǔn)入的大方向、大思路，明確了國家和地方政府是監(jiān)管責(zé)任方，對(duì)管網(wǎng)公開準(zhǔn)入的程序與實(shí)施辦法、企業(yè)責(zé)任和公開準(zhǔn)入條件、合同框架和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)提出了原則性的要求。但《辦法》大多是原則性要求，可操作性不強(qiáng)，執(zhí)行起來彈性和隨意性較大，近兩年公開準(zhǔn)入的實(shí)踐也并不理想。2016年10月國家能源局印發(fā)《關(guān)于做好油氣管網(wǎng)設(shè)施開放相關(guān)信息公開工作的通知》，要求管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營企業(yè)進(jìn)行信息公開，隨后三大石油公司、陜西省天然氣股份有限公司及其他一些省級(jí)管網(wǎng)公司相繼公布了管網(wǎng)的相關(guān)信息。再加上國家發(fā)改委同期頒布的《天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法》和《天然氣管道運(yùn)輸定價(jià)成本監(jiān)審辦法》，為我國油氣管網(wǎng)公開準(zhǔn)入制度奠定了基礎(chǔ)。
但是，從歐美國家比較成功的經(jīng)驗(yàn)看，天然氣管輸業(yè)務(wù)的監(jiān)管都是在國家大法、行業(yè)性法律框架和規(guī)范下執(zhí)行的。我國目前既沒有能源法，也沒有油氣法或天然氣法，管網(wǎng)公開準(zhǔn)入相關(guān)政策均是以“通知”“辦法”的形式由部委下發(fā)，法律法規(guī)層級(jí)不高。結(jié)合目前已經(jīng)出臺(tái)的“辦法”和“通知”，筆者認(rèn)為除了立法外，還需配套制定更加具有指導(dǎo)性和操作性的技術(shù)管理細(xì)則，如管輸服務(wù)模式、管網(wǎng)剩余能力計(jì)算規(guī)則、管網(wǎng)容量分配機(jī)制、管網(wǎng)擁塞管理程序、管網(wǎng)平衡準(zhǔn)則、剩余容量信息公開、準(zhǔn)入豁免等。這些細(xì)則既涉及管道企業(yè)運(yùn)營的“管網(wǎng)行為規(guī)范”，又包括約束管網(wǎng)用戶行為、協(xié)調(diào)服務(wù)提供者與消費(fèi)者關(guān)系的“管輸通用條款”，以及與之配套的標(biāo)準(zhǔn)管輸服務(wù)合同范本。這些問題都是今后深入推行管網(wǎng)開放進(jìn)程所必須解決的，需要在政府的主導(dǎo)下，政府和企業(yè)協(xié)力開展大量的研究和準(zhǔn)備工作。當(dāng)然，上述工作主要是國家層面有關(guān)部門和干線管網(wǎng)運(yùn)營企業(yè)的任務(wù)，具體到省級(jí)管網(wǎng)層面，在管網(wǎng)設(shè)施信息公開方面按除國家統(tǒng)一要求執(zhí)行外，也需結(jié)合本省管網(wǎng)情況進(jìn)一步制定公平開放實(shí)施辦法，公開管網(wǎng)設(shè)施的剩余容量、歷年交易記錄等方面的信息，并且做到信息公開不流于形式，真正打開大門讓第三方公平準(zhǔn)入。
2 對(duì)省級(jí)天然氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管工作的建議
國家天然氣行業(yè)改革方案尚未落地，但管網(wǎng)設(shè)施的公平開放已是既定目標(biāo)并在逐步推進(jìn)。筆者結(jié)合當(dāng)前實(shí)際，從監(jiān)管原則、監(jiān)管目標(biāo)、近期工作重點(diǎn)等3個(gè)方面提出省級(jí)管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管建議。
2.1 監(jiān)管原則
1）非歧視性原則，即公平公正原則。天然氣基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營企業(yè)應(yīng)當(dāng)充分利用設(shè)施能力，為符合條件的用戶平等提供管輸、天然氣儲(chǔ)存、液化天然氣接收轉(zhuǎn)運(yùn)等服務(wù)。基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營企業(yè)可按合同簽訂的先后次序，優(yōu)先保障現(xiàn)有用戶已預(yù)訂服務(wù)，按合同簽訂的先后次序或按比例向新增用戶提供服務(wù)。
2）透明性原則，即信息公開原則。天然氣基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立信息公開平臺(tái)，向所有用戶平等、及時(shí)、準(zhǔn)確地提供準(zhǔn)入所有必要的信息。
2.2 監(jiān)管目標(biāo)
天然氣管網(wǎng)具有自然壟斷特點(diǎn)，在國家天然氣行業(yè)“管住中間、放開兩頭”“第三方準(zhǔn)入”市場化改革大方向下，天然氣管網(wǎng)設(shè)施監(jiān)管的終極目標(biāo)主要體現(xiàn)在4個(gè)方面：①確保管網(wǎng)的公開公平準(zhǔn)入，一切有管輸服務(wù)需求的企業(yè)都有進(jìn)入管網(wǎng)的權(quán)利；②確保管輸價(jià)格的合理性，維護(hù)管網(wǎng)用戶和消費(fèi)者的權(quán)益；③確保管道經(jīng)營者的財(cái)務(wù)生存能力，能夠獲得合理收益，保障天然氣穩(wěn)定供應(yīng)；④促進(jìn)市場公平競爭，督促管道運(yùn)營企業(yè)和地區(qū)配氣公司不斷完善服務(wù)質(zhì)量，降低企業(yè)運(yùn)營成本、提高輸配效率，從而降低天然氣終端價(jià)格，增強(qiáng)天然氣與其他替代能源的競爭力。
2.3 近期監(jiān)管工作重點(diǎn)
2.3.1 督促省內(nèi)管輸企業(yè)扎實(shí)履行信息公開義務(wù)
2016年9月，國家能源局《關(guān)于做好油氣管網(wǎng)設(shè)施開放相關(guān)信息公開工作的通知》對(duì)油氣管網(wǎng)設(shè)施信息公開的內(nèi)容做了統(tǒng)一要求，兩個(gè)試行《辦法》對(duì)成本和價(jià)格信息的公開也提出了具體要求。2016年四季度，三大石油公司及陜西、山西、福建、安徽、江西等地的省網(wǎng)公司相繼公開了其管網(wǎng)設(shè)施信息。總體來看各家內(nèi)容涵蓋面基本滿足《通知》要求，但也有個(gè)別企業(yè)有應(yīng)付交差之嫌，將信息放在門戶網(wǎng)站很不顯眼的位置，甚至一段時(shí)間后從網(wǎng)站撤出。
信息公開是管網(wǎng)設(shè)施公平開放的基礎(chǔ)和前提，也是管輸企業(yè)的義務(wù)。管網(wǎng)運(yùn)營企業(yè)必須按規(guī)定及時(shí)、全面、無歧視地向所有市場參與者提供必要的信息。在目前相關(guān)法律缺位、管網(wǎng)運(yùn)營企業(yè)開放沒有動(dòng)力的情況下，只有在相關(guān)部門嚴(yán)格監(jiān)管下才能實(shí)現(xiàn)信息的公開。公開準(zhǔn)入相關(guān)信息公開要求，除了《通知》中要求的基本信息外，隨著第三方準(zhǔn)入制度的推進(jìn)，還應(yīng)該將容量分配信息、管網(wǎng)設(shè)施的剩余能力、可提供服務(wù)的時(shí)間窗口、時(shí)間跨度、服務(wù)管段、區(qū)域的費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)或價(jià)目表、歷史交易報(bào)告等等列入主動(dòng)公開內(nèi)容。為了便于市場參與者了解信息，能源監(jiān)管部門應(yīng)指導(dǎo)、督促管網(wǎng)運(yùn)營企業(yè)在門戶網(wǎng)站開辟信息公開專欄，或建立專門的信息公開平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)信息公開的常態(tài)化、規(guī)范化。
2.3.2 監(jiān)管管網(wǎng)設(shè)施信息和運(yùn)營信息報(bào)送與公開的及時(shí)全面真實(shí)有效
管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營企業(yè)應(yīng)按照《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》《關(guān)于做好油氣監(jiān)管相關(guān)信息報(bào)送工作的通知》《關(guān)于做好油氣管網(wǎng)設(shè)施開放相關(guān)信息公開工作的通知》《天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法》《天然氣管道運(yùn)輸定價(jià)成本監(jiān)審辦法》等文件的要求，在指定的時(shí)間內(nèi)向相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)報(bào)送管網(wǎng)設(shè)施的開放監(jiān)管信息和成本監(jiān)審信息。開放監(jiān)管信息報(bào)送內(nèi)容主要包括管網(wǎng)設(shè)施的基本情況和開放情況，如管網(wǎng)設(shè)計(jì)參數(shù)、設(shè)計(jì)輸送能力、已預(yù)訂能力和剩余能力、服務(wù)窗口期、分段或分區(qū)域的管輸服務(wù)價(jià)格，以及開放用戶名單、接入申請(qǐng)未同意用戶名單及理由、開放合同執(zhí)行情況等。成本監(jiān)審信息報(bào)送內(nèi)容包括管道運(yùn)輸企業(yè)的經(jīng)營情況，如資產(chǎn)、負(fù)債、收入、成本、稅費(fèi)、利潤等?？鐓^(qū)域的管網(wǎng)設(shè)施信息報(bào)送國家能源局市場監(jiān)管司，并抄報(bào)國家發(fā)改委價(jià)格司；區(qū)域內(nèi)跨省油氣管網(wǎng)設(shè)施向區(qū)域能源監(jiān)管局報(bào)送，省內(nèi)管網(wǎng)設(shè)施向所在省能源監(jiān)管辦或區(qū)域能源監(jiān)管局報(bào)送。
鑒于信息公開剛剛起步，尚處于摸索階段，因此需要各級(jí)監(jiān)管部門切實(shí)履行相應(yīng)職責(zé)，確保信息報(bào)告的及時(shí)全面、真實(shí)有效，讓社會(huì)公眾對(duì)管輸價(jià)格不再充滿質(zhì)疑和責(zé)問，為天然氣行業(yè)市場化改革鋪平道路。
2.3.3 推動(dòng)省內(nèi)管輸價(jià)格管理辦法和成本監(jiān)審辦法盡早出臺(tái)
目前省級(jí)天然氣管網(wǎng)的管輸價(jià)格由各省物價(jià)部門核定，各省間成本構(gòu)成與歸集、收益率水平等有較大差異，也沒有明確定調(diào)價(jià)程序，大多是一次定價(jià)后較長時(shí)間不動(dòng)。而國家發(fā)改委公布的兩個(gè)試行《辦法》對(duì)省級(jí)管網(wǎng)管輸價(jià)格的管理沒有做強(qiáng)制性要求，省內(nèi)管網(wǎng)的管輸價(jià)格制定與監(jiān)管依舊缺乏比較合理的規(guī)則。區(qū)域和省級(jí)能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)，應(yīng)在國務(wù)院行業(yè)和價(jià)格主管部門印發(fā)的相關(guān)管理辦法指導(dǎo)下，督促地方盡快制定出本區(qū)域的價(jià)格管理和監(jiān)審辦法，確保定價(jià)機(jī)制公平公正、無歧視，使監(jiān)管工作有章可循、有規(guī)可依。在新的運(yùn)價(jià)規(guī)則出臺(tái)之前，鑒于省內(nèi)現(xiàn)行管網(wǎng)和城市配氣價(jià)格的合理性多有爭議，建議價(jià)格監(jiān)管部門加強(qiáng)成本監(jiān)審，并要求管輸企業(yè)盡快報(bào)告收入和成本構(gòu)成，接受社會(huì)監(jiān)督。
2.3.4 推動(dòng)省內(nèi)管網(wǎng)公司管輸與銷售、管輸與下游業(yè)務(wù)的分離
管網(wǎng)公開公平準(zhǔn)入是大趨勢(shì)，終極目標(biāo)是所有托運(yùn)商都能夠獲得一視同仁的服務(wù)，但改革是逐步推進(jìn)的，需要時(shí)間的沉淀。在現(xiàn)行管網(wǎng)管理體制下，設(shè)立省管網(wǎng)公司的省份管輸和銷售服務(wù)大多捆綁在一起，同一企業(yè)既負(fù)責(zé)管輸又負(fù)責(zé)購銷，并且多數(shù)省管網(wǎng)公司還控股或參股下游城市燃?xì)夤芫W(wǎng)配售氣業(yè)務(wù)，因此很難做到公平開放使用管輸能力。在市場競爭比較激烈的情況下，管道運(yùn)營企業(yè)出于自身利益考慮，不愿意向第三方開放提供輸氣服務(wù)。因此，結(jié)合各省市自治區(qū)的實(shí)際情況，推動(dòng)管輸與銷售、管輸與下游業(yè)務(wù)的有效分離也是監(jiān)管部門近期重點(diǎn)工作之一。
2.3.5 推動(dòng)大用戶直供，改變省網(wǎng)公司統(tǒng)購統(tǒng)銷模式
近年來，天然氣產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)對(duì)一些省份“統(tǒng)購統(tǒng)銷、總買總賣”的供氣模式改革呼聲日漸強(qiáng)烈。而省網(wǎng)公司往往以氣化全省、遠(yuǎn)期的縣縣通為由， 核定較高的管輸價(jià)格，從而推高了所有終端用戶的氣價(jià)。實(shí)際上，絕大多數(shù)用戶處于離主干管道不遠(yuǎn)、供氣成本較低的區(qū)域，較高的價(jià)格直接影響各類用戶用氣的積極性。在當(dāng)前改革浪潮下，筆者建議近期可借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于用氣量超過一定規(guī)模的大用戶（如燃?xì)怆姀S、化工廠、陶瓷建材等類型企業(yè)），允許其在有條件的情況下，自主建設(shè)與干線分輸站場連接的直供管線，減少中間環(huán)節(jié)；遠(yuǎn)期則對(duì)除居民用戶外的企業(yè)，依自主原則，全部實(shí)現(xiàn)市場化交易。
3 結(jié)束語
天然氣管網(wǎng)設(shè)施具有自然壟斷屬性，公平開放和嚴(yán)格監(jiān)管是絕大多數(shù)市場化發(fā)展比較成熟國家的選擇。通過所有權(quán)的拆分，獨(dú)立管輸服務(wù)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)間的良性競爭；通過設(shè)立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，明確監(jiān)管職責(zé)；制定法律法規(guī)，做到準(zhǔn)入與監(jiān)管的規(guī)范化與法制化，促進(jìn)管網(wǎng)設(shè)施公開準(zhǔn)入穩(wěn)步推進(jìn)。天然氣管網(wǎng)設(shè)施實(shí)現(xiàn)真正意義上的公平開放，一方面需要有較為完備的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、充足的資源供應(yīng)和上下游市場主體多元，另一方面更需要完善法律法規(guī)和制度作為保障。從歐美國家改革歷程看，管網(wǎng)設(shè)施公平開放大都?xì)v時(shí)10年或更長時(shí)間，經(jīng)歷了鼓勵(lì)公開到強(qiáng)制公開的漸進(jìn)過程?，F(xiàn)階段，我國資源供應(yīng)主體為數(shù)不多，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也不夠成熟，國家和省內(nèi)管網(wǎng)設(shè)施的公平開放都需要在油氣體制改革總體方案的指引下，在國家能源監(jiān)管體制改進(jìn)、相關(guān)法律法規(guī)及技術(shù)準(zhǔn)則逐步完善中積極穩(wěn)妥推進(jìn)。
陜公網(wǎng)安備 61019102000282號(hào) 能源監(jiān)管熱線：12398
